土地整理与“挂钩”如何尊重农民的选择
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发布时间：2024-09-15 07:48
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时间：2024-09-30 02:00
一、成都市农民自主整理集体土地的主要内容
成都市的土地整理和“挂钩”工作自2006年开始，早期操作中，包括项目的立项申报、筹集前期资金、制定农户补偿方案、统一规划修建置换小区等内容，全由政府提供一揽子服务。后来，随着土地整理和“挂钩”项目的数量进一步增多，规模进一步增大，成都市政府部门逐步意识到，在人力和资金有限的约束条件下，由政府包揽“挂钩”项目的所有工作并不能充分满足农民的多样性需求。成都开始明白，要在土地整理和增减挂钩中更好地尊重农民意愿，就得把本可由农民做的事情交给他们自己去选择。
1.全面的土地确权和村民议事会制度为农户自愿提供制度保障。
从我们实地走访的都江堰柳街镇鹤鸣村、邛崃市油榨乡马岩村等在内的多个集体土地整理项目看，农民的自主自愿性特征非常明显，这主要得益于两个方面制度安排：一是对农村土地全面确权，二是村民议事会制度。前期扎实的确权工作中发放到村民手里的集体土地使用权证有两大作用：一是作为说理的依据。政府正式签发的土地权证只要还在村民手里，就对村组干部乱来构成一定约束；二是获得公平补偿的凭证。村民依照权证上标注的面积领取各自的补偿，既清楚又公平。此外，由村中多位有威望的老人和乡贤组成的村民议事会，为确保农民自愿又增加了一道制度保障。议事会拥有明显独立于村组干部的自主决策权，征求村民意见、确定补偿方案、招聘施工队伍、土地权属调整、小区的维护和管理等方面都需由议事会的成员讨论通过后方可实施，这样就确保了村民的大部分合理意见得到重视。
2.农民集体自行筹集前期资金。
以村为单位自主开展集体土地整理，最困难的是几千万启动资金的筹集问题，这就涉及集体建设用地抵押贷款，这方面崇州市桤泉镇群安村的探索有重要参考价值，其主要的做法是：第一，由村民代表和社会资金(成都逸凡实业有限公司)签订投资协议，承诺将节余的159.64亩指标以每亩35万元总价5587.4万元转让给社会资金；第二，由报名参加集中居住的农户以其集体建设用地使用权作价入股，成立“荷风水村”土地股份专业合作社，并在成都银行崇州支行设立帐户；第三，由土地专业合作社与崇州市国土局(确保项目合规并有相应的政策支持)、崇州市土地储备中心(防范财务风险)、成都银行崇州支行共同签定《农村集体建设用地监管四方协议》，并追加成都逸凡实业有限公司承担连带担保责任，以此获得期限2年、利率上浮20%的项目贷款3600万元；最后，凭借3600万元的贷款和部分自有资金，群安村土地专业合作社完成土地整理并向成都逸凡实业有限公司交付指标，然后利用指标价款偿还银行贷款。为防范债务风险，崇州市政府每年还从卖地收入中拿出10%作为土地整治风险基金，并委托土地储备中心在社会资金违约时以每亩25万元的保护价收购建设用地指标，由此确保土地股份合作社及时偿还银行债务。从群安村的探索来看，明确的指标流转收益、政府提供的财务保障、专业部门提供的政策支持是集体建设用地抵押融资成功的关键。
3.农民自主讨论收入分配方案。
与全国其它大地方不同，成都的农民有不少已经开始知道集体建设用地指标价格这一重要信息，这得益于政府交由村民自主包干“生产用地指标”制度的推行。例如，都江堰市柳街镇鹤鸣村与市国土部门达成以每亩30万元包干出售用地指标的协议后，村民共同讨论并公开的资金使用方案是“项目采取每亩30万元的包干制，其中15万元用于项目立项、规划设计、地形测量、土地复垦、权属调整、农户补偿；15万用于集中小区的基础设施配套、房屋建筑立面装饰、两房及附属设施建设”。在议事会提出初步补偿方案后，前前后后共修改了7次，村民的实际情况和利益诉求得到充分体现。在崇州和郫县的多个村庄整治中，大多也都采取政府按每亩建设用地指标15-25万的收购价，包干交由村民自主整理和分配收益的方案进行。当然，这样做的基本前提是农村土地的全面确权和村民议事会制度所形成的民主决策氛围，没有这两条，“包干收购指标”的方式有可能带来村组干部侵犯农民利益的风险。
4.农民参与集中小区的规划设计和修改。
虽然政府对每一个集中小区有统一规划，但在具体的户型选择和建筑样式上，成都的农民已经有了更多实现自己意愿的途径。例如，我们在崇州市杞泉镇群安村实地调研时看到，村民们正在商量如何修改规划方案中对二楼阳台的原有设计，他们希望能够把这些原本开放的阳台进行封闭改装，以充分利用空间作为储藏室或其它用途。在都江堰市天马镇金陵村二组，由于村民认为政府提供的规划设计不符合自己的生活习惯，就要求规划设计单位按每户现有实际人口增加一人的标准重新设计户型，要求在一层增加一个车库以便于摆放摩托车、堆放农具或者晒谷物，要求房前屋后留出一小块空地便于村民种点蔬菜。通过村民议事会的争取，村民的这些意愿都在最后的实际修建中得到了体现。在都江堰市柳街镇鹤鸣村，由于血缘关系较近或平时邻里关系不错的农户不愿意在新的聚居区分散，后来就根据村民意愿，自组联合组团修建连体大院。以鹤鸣村11组为例，该组46户通过自愿组团总共形成了6个组团，最少的组团有5户人家，最多有12户人家，组团的房屋一般是紧密连接在一起的大院，院落中间留有环形的门前道路和一块公共菜地。
5.农民自行利用所节约的集体建设用地。
这是与以往以政府为主导的集体土地整理项目最大的不同，以天马镇金陵二组为例，该组通过整理共节约出110亩土地，除了将76亩指标按与政府约定的每亩15万元收购价交给政府外，还保留下了34亩多的集体建设用地指标用于本组发展乡村养老的产业。都江堰市柳街镇鹤鸣村的情况也类似，该村通过整理共节约出239亩集体建设用地中，经过商议，他们打算将其中的96亩指标以每亩35万元的价格外挂到柳街镇双凤村用于发展乡村旅游，而将余下的143亩集体建设用地实地以每亩40万元的价格作价入股与华西集团共同经营产业。崇州市桤泉镇群安村则直接和社会资金对接，以每亩35万元的价格出让159.64亩该村集约出的建设用地指标，给成都逸凡实业有限公司在本村搞产业。
二、农民自主整理的好处
与由政府主导的集体土地整理模式相比，农民自主整理有以下几个优点：一是农民多样化的需求能够得到更加充分的实现。农村的情况比较复杂，不同农户的基本情况也不尽相同，政府统一制定的置换方式和小区建筑标准往往仅能满足一部分人的需求，要再多样化就得花费政府更多的精力，与其这样不如交给村民自已去干，有什么需求村民共同讨论，大家都觉得有道理的就采纳，个别不合理的就不采纳；二是因为绝大多数可能的矛盾都已在村民内部以更具人情味和符合农村习惯的方式共同解决了，所以政府与农民的矛盾大大降减少；三是有助于利用价格机制来引导农民更加集约地利用土地。事实证明，只要价格信息能够比较清楚地被村民掌握，他们就会根据建设用地指标的价格算经济帐，以此来节约更多的土地，而且也会以此为基础来考虑长远收益的问题；四是有助于提升农民的财产收入和人力资本。集体建设用地以更大的比例交由村民自主决定如何使用，可以有效地提高农民从集体土地中获得的财产性收入。通过与社会资本的独立合作，村民就有更多机会了解和掌握到更多关于如何更好地利用土地的信息，在某种程度上也为农民自主创业奠定了基础。
三、政策建议
1.以农民为主体整理集体土地是一场还权于民的深刻变革。
我们认为，成都近几年正在推进的农民自主整理和置换集体土地的做法，其本质的含义是要将原本属于农民的集体土地所有权以更加完整的方式归还给农民，是将更多事情交由农民自主选择、还权于民的开明之举。这类探索符合十七届三中全会中缩减征地规模、允许集体经营性建设用地直接入市流转的总体精神，也是实现国有与集体建设用地同地同权的应有之义。如果成都的这些探索能够以更大的规模，在更加多样化的村庄中发展下去，将会逐步地形成一条集体土地直接入市的新通道，从而为下一步彻底改革征地制度提供经验基础和操作契机。
2.降低集体建设用地抵押融资的政策障碍。
崇州市桤泉镇群安村的经验显示，集体建设用地抵押融资的问题其实并不难解决，关键有三点：一是做大集体建设用地交易的市场，这样就可以用明确稳定的收益预期来吸引社会资金，减少金融机构的经济顾虑；二是在政策还不明朗的前提下，与国土有关的专业部门要提供准确的政策导向和支持，要给市场一个稳定的投资环境；三是在起步阶段，需要政府以其财力提供相应的财务风险担保，以避免可能出现的财务违约情况。下一步应当参照国有土地在开发过程中的抵押贷款经验，允许农村以集体土地上正在修建的工程和项目整体为资产申请抵押贷款，扩宽村民的融资渠道。
3.城乡建设用地增减相挂钩，不仅要包括土壤肥力，还应当包括城乡之间容积率的挂钩。
集体建设用地的整理和置换最早于2004年提出，发展到现在仍然是物理面积之间的置换，我们建议进一步加入肥力和容积率的概念，因为我们的城市没有那么多平面空间用来吸纳农村，也没有那么多肥沃的耕地用来被置换。建议考虑对肥力不相称的两块地，根据各自肥力的差异进行非对称挂钩。建议设计一个容积率奖励系数，从节地系数更高的项目所产生的建设用地指标，落地时可以获得更高的容积率奖励。
我们在实地调研时了解到，为了让更多更好更长久的投资能够进入集体建设用地市场，很多村民都要求增加土地转让的期限。事实上，作为集体所有的村民宅基地，其使用期限是长久的，但当集体建设用地发生转让时，很多地方都参照国有土地商业用地40年、工业用地50年、住宅用地70年的期限进行规定，且不说这样做本身有什么道理，国有土地出让的期限问题已经开始出现：40年、50年、70年之后的使用权归谁？为此，我们建议，只要是以农民为主体自主自愿进行的建设用地流转，在符合规划的前提下，流转的期限应该由农民和另一方自由商定。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心
