“征收土地闲置费”属于行政处罚吗
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发布时间：2024-10-24 11:23
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时间：2024-11-07 07:24
随着我国城市化进程的加快，各地面临很大的用地缺口，目前，地方政府的工作重心从以往的粗放型用地向集约型转变。集约节约利用土地要求提高现有土地利用率，加大对闲置土地的处理力度，广州、江苏等地已纷纷出台闲置土地处置的实施细则，明确规定可对闲置土地征收闲置费。然而，对闲置土地征收闲置费到底是一种什么行为，适用何种程序，是否属于行政处罚，法律上并未明确，实际中争议也比较大。
大多数人认为征收土地闲置费属于一种行政处罚。一种观点认为，闲置土地的使用者违反了政府的审批条件。政府颁发的《建设用地批准书》一般规定获得土地的单位或个人应当在两年内进行建设，否则该批准书失效。用地者闲置土地就是漠视政府审批行为，应接受处罚；另一种观点则根据《土地管理法》第三十七条第一款对连续两年未使用土地的，由政府无偿收回的规定，认为既然无偿收回土地属于行政处罚种类，则征收闲置费也同样属于行政处罚；还有一种观点较普遍，认为用地者违反了《土地管理法》的规定，只有通过行政处罚才能达到惩治目的，故以此断定征收闲置费行为属于行政处罚。
笔者认为，征收土地闲置费并非行政处罚，而是负担行政行为之一的行政强制行为。
行政行为因有关公民的法律效果不同，可以分为授益行政行为和负担行政行为。授益行政行为设定或证明权利，确认法律关系。如设定土地权利的土地登记行为，批准用地的许可行为；负担行政行为则表现为侵害权利、设定义务。如不予许可，作出处罚等。负担行政行为包括行政处罚、行政强制等各种对公民不利的行政行为。
行政处罚与行政强制是有区别的。一般来说，行政处罚最典型的特征在于它以对违法行为人的惩戒为目的，而非以实现义务为目的。处罚是对违法相对人在不履行法定义务时的一种制裁，通过法的这种作用促使其不再重犯。这也是《行政处罚法》“处罚与教育相结合原则”的体现。
而行政强制方式主要有三种，即代履行、执行罚和直接强制执行。代履行是指“行政机关依法做出排除妨碍、强制拆除、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行”。可见，代履行针对的是可由他人代替履行的作为义务的强制方式。其适用是有条件和局限性的，对于不可替代性的以及不作为义务，不能适用代履行的强制方式，而只能采取其他方式实现行政行为所确定的内容。直接强制是在无法采取上述强制方式或者采取后仍不能达到执行目的时，行政机关直接对行政相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相对人履行义务相同的状态。
从上述概念上看，征收土地闲置费属于执行罚的一种。征收的目的不在于惩戒，而是促使土地使用权人在法定期限内有效利用土地。闲置一旦达到两年，经批准后政府将无偿收回土地，收回是对闲置土地者的制裁，是一种行政处罚。
《行政处罚法》在第八条第（七）项中设定了兜底条款，将其他行政处罚种类交由法律、行政法规规定。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》中规定了部分行政处罚种类，如罚款、没收违法所得，而其他处理手段，如责令限期拆除（没收）建筑物和其他设施、责令限期改正或治理、责令缴纳复垦费、责令交还土地等是否属于行政处罚，法律并未明确，业界争议也较大。为此，笔者建议通过修订《行政处罚法》时增加行政处罚种类的列举，或者在《行政强制法》中增加行政强制方式的具体列举，明确《土地管理法》相关法律对土地违法行为的处理的性质。在上述法律修订时间表未确定情形下，国土资源部可以通过制定规章或下发规范性文件的方式明确各种处理的法律性质。（作者单位：南宁市国土资源局）
