农民的土地怎么确权,如果不确权行不行?还有没有其它形式来使用土地?
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发布时间：2022-04-26 07:58
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时间：2022-06-25 13:53
（一）《土地管理法》的立法目的
1 、加强土地管理。我国人多地少，理所应当十分珍惜和合理利用每一寸土地。因此，必须加强土地管理。这里所说的管理，是建立在法制基础上的行政管理。
2 、维护土地的社会主义公有制。
3 、保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。
4 、促进社会经济的可持续发展。
（二）土地所有制
土地所有制是人们在一定的社会条件下占有土地的形式，是土地以及利用土地生产的成果为谁所有、由谁支配的制度。土地的所有制在一国的经济制度中具有核心地位。
1 、我国实行土地的社会主义公有制
《土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地的全民所有制，即是土地的国有制；土地的劳动群众集体所有制，即是土地的农民集体所有制。《土地管理法》对土地所有制的规定，是根据*作出的。我国现行*第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料和社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
2 、长期以来，谁是国有土地的所有权代表，一直不清楚。新修改的《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由*代表国家行使。”今后，地方*在土地管理中仍有很大的权力，依然会发挥重要作用，但是，真正能够代表国家行使土地所有权的，只能是*，即**。
3 、国家对集体所有土地的征用权
国家征用权，是国家固有、强制将一切产业用于公共目的权力，是主权国家固有的权力。国家在行使这一权力时，通常予以合理的补偿。在我国，征用土地权，是指国家为公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地征为国家所有。征用，在一定意义上讲，是强制购买。
（三）土地使用制度
1 、土地转让制度
《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”
2 、国有土地有偿使用制度
国有土地有偿使用，是指国家作为土地所有者通过有偿的方式向单位和个人提供土地使用权的行为。目前，国有土地有偿使用的形式：一是国有土地使用权出让；二是国有土地租赁；三是国有土地使用权作价入股，可以依法转让、出租和抵押。
3 、土地用途管制制度
所谓土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划划定土地利用区，确定土地使用*条件，土地的所有者、使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地，违者将受到严厉处罚的制度。为了切实实施土地用途管制制度，《土地管理法》第四条第二款、第三款、第四款明确规定：“国家编制土地利用总体规划，划定土地用途，将土地分农用地、建设用地和未利用地，严格*农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地、包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
二、土地的所有权和使用权
《土地管理法》第二章对土地的所有权和使用权作了规定。土地的所有权和使用权是土地法律制度的重要内容，土地权属的确认对土地的开发、利用和保护有着重要影响。
（一）土地所有权
根据* 和法律的规定，我国实行的土地的社会主义公有制。中华人民共和国领土范围内的土地均属于国家所有或者集体所有，不存在土地的私人所有权。
1 、国家土地所有权
根据有关法律的规定，下列土地属于国家所有：
（ 1 ）城市市区的土地。
（ 2 ）农村和城市郊区中属于国家所有的土地。
2 、集体土地所有权
根据《土地管理法》第十条规定，农村集体所有土地的经营、管理存在以下三种情况：
一是依照法律规定，属于农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。
二是土地由于各种原因，已经分别被村内两个以上农村集体经济组织的农民所有，应当根据现状，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理。
三是已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。这主要是指乡（镇）兴办企业所占用的土地，或者原就属于农业 生产合作社所有的土地。对这部分土地，应当由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
（二）土地使用权
1 、国有土地使用权
《土地管理法》第九条规定，国有土地可以依法出让、划拨给单位或者个人使用，单位或者个人依法取得国有土地使用权，在法律规定的范围和限度内行使其使用权。
2 、集体土地使用权
《土地管理法》规定，集体土地使用权可以确定给个人使用，同时，也可以确定给单位使用。这一规定使我国农村普遍存在的乡镇企业使用集体所有土地的现象在法律上得到了认可，为乡镇企业的进一步发展和农村经济的振兴提供了法律保障。
（三）土地登记制度
1 、农民集体所有土地的确权登记
《土地管理法》规定了农民集体所有土地的两种不同的登记情况。第一种情况是对农民集体土地所有权的登记。《农民集体所有的土地，由县级*登记造册，核发证书，确认所有权。“这里所说的“造册”是指将土地的所有权、土地的地址、面积、用途、等级等事项在土地登记簿中加以记载。土地登记簿是具有法律效力的证明文书。未经合法程序，任何人不得改变土地登记簿上记载的内容。核发证书“是指土地登记机关按照有关法律法规的规定，对申请登记的农民集体土地所有者颁发集体土地所有证。只有获得集体土地所有证，才能在法律上确认该主体对农民集体所有土地的所有权。集体土地所有证就是该农民集体所有土地的权利证书。经过登记的农民集体所有土地所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第二种情况是对农民集体所有土地的建设用地使用权的登记。《土地管理法》的第十一条第二款规定：“《农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级*登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在一般情况下，农民集体所有的土地都 用于农业建设。确实符合法律规定的程序和条件的农业建设项目，需要使用农民集体所有的土地的，除了应当办理法律规定的手续之外，还应当进行土地登记。该集体土地的使用者应当向县级*土地行政主管部门提出申请，由县级*登记造册，核发集体土地使用证，对建设用地的使用权进行确认。
2 、国有土地使用权的确权登记
《土地管理法》第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上*登记造册，核发证书，确认使用权；其中，*国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关由*确定。”根据这一规定，依法使用国有土地的单位和个人，应当向县级以上*提出土地使用权登记申请。县级以上*经过审查，认为符合法定条件和程序的，应当进行登记造册，核发国有土地使用证，确认国有土地使用权。
3 、林地、草原、水面、滩涂等特殊地类的确权登记
《土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《人华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”
4 、土地变更登记
《土地管理法》第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”土地登记可以分为初始登记和变更登记两种。初始登记一般情况下是土地的确权登记，而变更登记则是对依法改变权属和用途的土地以及地上权利的登记。土地登记的一项重要功能即在于确保土地流转、土地交易的安全，维护权利人的合法权益。因此，土地权属和用途发生变动时，应当办理土地变更登记手续，以确保土地登记的公示力和公信力。
5 、土地登记的法律效力
《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”只有经过登记的土地物权，包括所有权、使用权及他项权利，才具有公示力和公信力，才能在法律上对抗第三人。《土地管理法》第十三条的规定在法律上确保了土地登记的法律效力。对于依法登记的土地所有权和使用权。任何单位和个人不得侵犯。
（四）土地承包经营权
农村家庭联产承包责任制是*规定的农村集体经济所有制的基本形式，从法律上讲，农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权。根据《土地管理法》第十四条、第十五条的规定，农民集体所有土地的承包经营权包括以下主要内容：
在一般情况下，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。也可以根据实际情况，由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）*批准。
承包经营的土地只能用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产。擅自将承包经营的土地改为建设用地的，应当承担相应的法律责任。
家庭联产承包责任制，其承包经营期限固定为 30 年。*现在已经明确提出，为了保护承包土地农民的合法权益，新一轮的土地承包合同 30 年不变。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，其承包经营期限由承包合同约定，法律不作*性规定。
三、土地利用总体规划
《土地管理法》根据土地用途管制的要求，提高了土地利用总体规划的法律地位，要求以土地利用总体规划为依据，确定土地的类别，划定土地的用途，控制建设用地的总量，防止耕地的大量流失。
（一）土地利用总体规划
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济和社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体布局和安排。土地利用总体规划的根本作用在于以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各行业的健康发展。
1 、土地利用总体规划的编制
（ 1 ）编制土地利用总体规划的依据
[1] 国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要。土地利用总体规划的编制不能脱离国民经济和社会发展规划。
[2] 国土整治和资源环境保护的要求。“国土整治”是指在全国范围内对土地进行的综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等各项活动，其目的在于提高土地质量，增加有效耕地面积实现全国范围土地的平衡和综合开发利用。
[3] 土地供给能力。所谓土地供给 能力利用是指根据土地的自然条件和社会环境状况，在一定的期限内，某一区域的土地所能提供的有限开发和使用的限度。
[4] 各项建设对土地的需求。
[5] 上一级编制的土地利用总体规划。
（ 2 ）确保本行政区域内耕地不减少
省、自治区、直辖市*编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
地方各级*编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
（ 3 ）土地利用总体规划编制原则
[1] 严格保护基本农田
基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地占用情况的预测而确定的长期不得占用和基本农田保护区规划期内占用的耕地。它包括长期不得占用的耕地和在基本农田保护区规划期内不得占用的耕地两种。
[2] 提高土地利用率
只有充分挖掘现有土地的潜力，提高土地利用率，才有可能以少量的土地资源满足众多人口对农产品的需求。
[3] 保护生态环境
在编制土地利用总体规划时，应当考虑到生态环境的保护和改善问题，合理安排可开垦的土地区域，防止造成生态环境恶化、土地荒漠化、水土流失、土地污染等破坏土地自然环境和耕作条件的情况，保障土地资源为我国社会经济发展提供长期持续的发展动力。
[4] 实施耕地总量动态平衡
实施耕地总量动态平衡，《土地管理法》规定了大量措施。其中最重要的一条就是实行耕地占用补偿制度，占用耕地必须按照“占多少，垦多少”的原则进行补偿。因此，编制土地利用总体规划时，就应当考虑耕地总量动态平衡的要求，确保本行政区域内耕地总量不减少。
2 、土地利用总体规划的审批
土地利用总体规划实行分级审批。具体来说：
（ 1 ）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划一律报*审批。
（ 2 ）省、自治区*所在地的市的土地利用总体规划，首先应当报省、自治区*审核；经省、自治区*审核同意后再报*批准。
（ 3 ）人口在 100 万以上的城市以及*指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区*审查同意后，报*批准。
（ 4 ）除了上述几种情况外，其他土地利用总体规划应当逐级上报省、自治区、直辖市 *批准。
（ 5 ）乡（镇）土地利用总体规划可以由省级*授权的设区的市、自治州*批准。
3 、土地利用总体规划的修改
《土地管理法》规定：修改已经批准的土地利用总体规划，必须经原批准机关批准。即由那一级*审批的土地利用总体规划，由哪一级*负责对规划的修改进行审批。未经原批准土地利用总体规划的机关批准，或者不是由原审批机关批准对土地利用总体规划进行的修改，一律没有法律效力。未经合法审批，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。擅自改变的应当承担相应的法律责任。
（二）土地利用年度计划
1 、建设用地总量控制
《土地管理法》第二十四条第一款规定：“各级*应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”
所谓建设用地总量控制是指国家对建设项目乱占农用地而实行的从总量上对建设用地的规模进行控制的制度。各级*应当加强土地利用的计划管理，只有列入计划范围，并不超出土地利用总体规划和土地利用年度计划确定的控制指标的建设项目，方可占用土地。
建设用地总量控制主要通过两种计划手段来实施。一种是土地利用总体规划的制定和实施，另一种是土地利用年度计划管理。
2 、土地利用年度计划
土地利用年度计划是指根据土地利用总体规划及国民经济和社会发展计划的要求，对国民经济各部门的用地数量所作出的年度的具体安排，它是保护我国土地资源，协调各部门用地，实现建设用地总量控制的一项重要措施。
四、耕地保护
为保护我国业已不多的耕地资源，合理开发和利用土地，促进社会经济的可持续发展。《土地管理法》增设一章，专门对耕地保护问题作出规定。
（一）耕地占用补偿制度
1 、耕地占用补偿
耕地占用补偿制度是指经国家有关部门批准用耕地进行非农业建设单位，应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，或者按照有关规定缴纳耕地开垦费，由有关部门组织开垦新的耕地的制度。
2 、耕地总量动态平衡
*提出的耕地总量动态平衡制度，在《土地管理法》中具体表现为第三十三条“耕地总量不减少”的规定。耕地占用补偿制度的执行，其根本目的就在于确保耕地总量不减少，也就是说，耕地占用补偿制度是实现耕地总量不减少的重要措施。
（二）基本农田保护制度
所谓基本农田，根据* 1998 年 12 月颁布的《基本农田保护条例》第二条，它是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确立的不得占用的耕地。保护基本农田对我国城乡人民农产品需求的满足和国民经济的发展有着重要意义。
《土地管理法》关于农业方面的土地使用了农用地、耕地、基本农田等不同的概念。农用地是一个大概念，除了建设用地和未利用地外的所有土地均属于农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；耕地属于农用地的范围，是农用地中的一种；基本农田属于耕地的范围，但并不是所有的耕地都是基本农田，一般说，只有那些划入基本农田保护区的耕地、才属于基本农田。
1 、基本农田的范围根据《土地管理法》第三十四条规定，下列耕地应当划入基本农田保护区：
（ 1 ）经*有关主管部门或者县级以上地方*批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（ 2 ）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（ 3 ）蔬菜生产基地；
（ 4 ）农业科研、教学试验田；
（ 5 ）*规定应当划入基本农田保护区的其它耕地。
以省、自治区、直辖市 为单位，划定的基本农田保护区应当占本行政区域内耕地的 80% 以上。
2 、根据《基本农田保护条例》及有关法规的规定，划定基本农田保护区的基本程序是：
（ 1 ）基本农田保护区规划的编制与报批。
（ 2 ）基本农田保护数量指标的下达。
（ 3 ）划区定界。
（ 4 ）设立保护标志。
（ 5 ）检查验收。
3 、划入基本农田保护区的耕地应当实行特殊保护制度
根据《土地管理法》、《基本农田保护条例》的有关规定，主要有以下措施：
（ 1 ）严格控制耕地占用。除能源、交通、水利等国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，经批准可以占用保护区的耕地外，其他非农业建设项目一律不准占用保护区内的耕地。需占用的，必须依照《土地管理法》规定的审批程序和审批权限，由有批准权的*批准。
（ 2 ）上收征地审批权限。《土地管理法》第四十五条规定，征用基本农田的，一律由*批准。
（ 3 ）*开发区占用基本农田保护区内的耕地，设立开发区一般不准占用基本农田保护区内的耕地。
（ 4 ）非农业建设批准占用基本农田保护区内的耕地的，实行耕地占用补偿。即开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地或者缴纳耕地开垦费。
（ 5 ）禁止在基本农田保护区内占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼以及擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地等。
（三）节约使用土地，控制耕地浪费
1 、节约使用土地，禁止非法占用土地
根据《土地管理法》规定，法律对土地使用提出了以下几项要求：
（ 1 ）非农业建设使用土地，必须贯彻节约使用的原则。根据建设项目的要求和技术能力等方面的实际情况，如果非农业建设项目可以开发利用荒地的，就不允许占用耕地；可以开发利用土壤、地力比较差的劣地的，就不允许占用地力高、土壤肥沃的好地。
（ 2 ）针对农村普遍存在的在耕地上建窑、建坟以及在耕地上从事其他各种破坏耕地条件的活动，《土地管理法》作出规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
（ 3 ）《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，违者应当承担相应的法律责任。
2 、控制闲置耕地的行为
任何单位和个人获得耕地的所有权或者使用权后，必须按照法律法规的有关规定开发使用，不得闲置、荒芜。
（ 1 ）已经办理审批手续，经合法程序取得的耕地，如果一年内不用，而该耕地又可以耕种并收获的话，应当由原耕种该幅耕地的单位或者个人恢复耕种，或者由用地单位组织耕种。
（ 2 ）非农业建设占用耕地的，如果一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地闲置费。
（ 3 ）连续二年未使用的，应当经原批准机关批准，由县级以上*无偿收回用地单位的土地使用权。土地使用权一经收回，用地单位即丧失了继续使用该幅土地的权利。
（ 4 ）收回土地使用权的耕地，如果原所有权是属于农民集体的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
（ 5 ）承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止合同，收回发包的耕地，承包耕地的单位或者个人即丧失对该幅耕地的承包经营权。
（四）未利用地的开发、使用
1 、国家鼓励开发未利用地
对于单位和个人开发未利用地，国家持鼓励态度，并尽可能采取措施予以支持。
但是进行未利用地的开发，必须符合下列条件：
（ 1 ）所开发未利用地的地点和位置必须符合土地利用总体规划。
（ 2 ）开发未利用地必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。
（ 3 ）根据未利用地的地质和土壤条件，如果未利用地适宜优先开发成农用地的，应当优先开发成农用地。
2 、开垦未利用地的环境保护要求
《土地管理法》第三十八条对开发未利用地提出了生态环境保护的要求，第三十九条进一步规定了开垦未利用地的*条件。
根据法律规定，开垦未利用地在生态环境保护方面必须做到：
（ 1 ）开垦未利用地必须事先进行科学论证和评估，对开垦可能造成的生态环境破坏问题作出充分估计，并事先采取预防措施。
（ 2 ）开垦未利用地时，禁止毁坏森林、草原、禁止围湖造田和侵占江河滩地。
（ 3 ）对于已经开垦、围垦的破坏生态环境的土地，应当按照土地利用总体规划的要求，有计划、有步骤地退耕还林、还草、还牧。
五、建设用地
（一）建设用地的取得
1 、建设用地原则上要使用国有土地
《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”由于申请使用国有土地审批手续比较严格，因而有利于控制耕地的不合理占用，同时，在集体土地转换为国有土地后，国家通过*土地一级市场，收取出让金等土地有偿使用费，有助于合理配置土地资源，并可以为财政积累资金，为现代化建设服务。
2 、建设用地使用集体所有土地的情形
《土地管理法》第四十三条第一款还规定：“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”现在，经大多数的土地所有权单位，仍是人民公社时期的基本核算单位，生产队所控制或行使所有权的区域；也有一部分土地直接归村农民集体所有，这时的土地所有权单位就是村，其代表者则是村农民集体经济组织或者村民委员会。
3 、农用地转为建设用地的审批
（ 1 ）省、自治区、直辖市*批准的道路、管线工程占用地，涉及农用地转为建设用地的，由*审批。
（ 2 ）“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”
（ 3 ）上述两种情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市*批准。
（二）使用国有土地进行建设
1 、建设项目审批阶段进行可行论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出书面意见，为*和计划部门的综合决策提供依据。
在*和计划主管部门批准建设项目立项后，需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行*规规定的有关文件，向有批准权的县级以上*土地行政主管部门提出建议用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级*批准。
建议项目用地的审批管理，涉及到农用地审批的，一般应当在办理农用地转用审批手续之后进行。
2 、建设征用土地的管理
征用土地是指国家为公共利益的需要，依法将原来属于集体所有的土地，转为国有土地的过程。
（ 1 ）征地批准权限。
《土地管理法》第四十五条规定，因建设需要征用属于集体所有的土地的，必须按以下批准权限，由省级以上*批准。
征用基本农田，征用基本农田以外的耕地超 过 35 公顷；征用其他土地超过 70 公顷的，由*批准。
征用前述规定之外的土地的，由省、自治区、直辖市*批准，并报*备案。
征用农用地的，应当先行办理农用地转用的审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市*在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。但是，如果农用地转用审批所涉及的土地面积超过其征地批准权限的，即属于*的征地批准权限的，应当另行办理征地审批，即上报*。
