生态城乡化建设研讨?
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发布时间：2023-07-09 11:44
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时间：2024-05-22 18:45
近年来，为更好地促进城乡统筹发展，改善农村土地使用集约程度，学术界和决策者纷纷加大了对城乡统筹理论的探讨和实践。其中较为明显的表现为实践理念从过去的侧重新农村建设向新农村建设和农村城镇化推进双轮驱动转变。而无论是在新农村建设还是农村区域城镇化推进进程中，农村集中居住点建设都是其重要内容。然而，由于国家对农村集中居住点建设缺乏统一的规范，各地因自身条件不同，在建设方式、建设主体等方面存在很大差异。在规划建设的实施过程中，也因缺乏调研、保障机制、不同利益群体诉求机制以及地方财力吃紧等问题，难以实施。本研究以江苏省东台市为例，通过对其历次中心村建设回顾以及对实施效果的追踪发现，虽然地方*曾先后两次力图通过规划的手段加快市域内村镇整治和现代化建设，但收效甚微因此，本文在对以往规划编制和实施情况梳理分析，以及对不同利益主体和相关部门实地调研和走访的基础上，提出了一些具有针对性的对策和建议，旨在更好地指导农村集中居住点建设。
1理论综述:城镇化与农村集中居住点建设1978年以来，随着我国农村各项*改革尤其是经济*改革的深入，以及在上级*大力支持和村、镇两级*和机构的积极参与下，乡镇企业如雨后春笋般出现在我国广大农村地域，并涌现出了各具特色的农村地域发展模式，极大地推动了农村产业结构和就业结构的转变［1－3］。农村城市化也因此在我国整个城市化进程中发挥了重要作用［4］。与此同时，原有的城市化理论模型已经无法清楚的解释新时期的城市化动力机制，城市化模式也由原来的“自上而下”的*主导模式转向*主导和“自下而上”自发式并举的双轨城市化模式［4，5］。需要指出的是，虽然在已有研究中出现了农村城市化/城镇化两个概念，但均关注的是发生在农村地域上的变化，只是侧重点不同，有学者对其进行了分析，将自下而上的城市化归入乡村城市化的范畴［1］。近年来，农村集中居住点建设问题越来越受到学术界关注。周国华等在农村聚居模式的研究中指出，国家新的战略思想的提出，农村聚居模式的形成、演变及*要求从人地共生、城乡统筹、地域协调、社会和谐等多角度研究［6］。
虽然农村居民点属于乡村地理学研究范畴，但在城镇化战略及城乡一体化宏观背景下，农村居民点/聚落问题愈加趋于综合性和开放性，并越来越受到*/规划和经济因素的影响。陈美球等从乡村城镇化落后于非农化原因入手，对农村居民点用地现状及其对乡村城镇化的影响，以及农村居民点用地整理对我国乡村城镇化的必要性进行了分析［7］。王建等结合北京郊区村庄地理位置和具体类型，从城镇体系的视角提出迁建安置、城镇化整理、保留发展等发展模式［8］。另外，也有学者就城市化进程中农村社区在居住方式变迁中存在问题进行相应的案例研究［9］。从已有研究情况来看，虽然研究者切入的视角不同，但随着城乡一体化进程的推进，如何正确指导农村加快结构调整和健康城镇化发展，已经成为改善农民群众生活质量，加快实现农村现代化的重大命题。本研究以城镇化为理论基础，以实地调查的方式对案例地在农村集中居住点规划和建设进行了细致的分析，并提出农村集中居民点建设的建议。
2研究案例概况东台市位于江苏中部沿海，地*江三角洲北部，和南通、泰州、盐城三市交界处。在经济区位上处于上海经济圈和沿江黄金走廊的东部(图1)。市域总面积3220.68km2，2010年市域总人口113.70万人，其中农业人口61.28万人，人均耕地0.11hm2。图1东台市区位图改革开放以来，东台经济社会发展迅猛，GDP从1978年的3.65亿元增加到2010年的373.00亿元，年均增长16.65%，总量居苏北第一。产业结构不断调整推进，三次产业结构从改革开放初期的65∶17∶18优化为现在的16.6∶47∶36.4，财政收入也从改革初期的0.35亿元增加到67.45亿元。工业总产值2010年达到175.10亿元。东台已经连续十届跻身全国县域经济基本竞争力百强，2010年排名第67位，综合实力跃入江苏省20强。3村落布局和发展的总体特征2010年，东台市域共有行政村348个。虽然经过多次村庄合并和整治，但并未改变村庄布局分散、规模偏小的状况。通过对东台的调研，发现东台村落布局和发展有以下总体特征。
3.1空间分布离散且不均质东台市地势开阔低平，市域经范公堤(204国道)自然分成堤东、堤西两大区域，市域内河流和道路相互交织。村庄作为独立的社会单元大多在河网和道路间星罗棋布，密度约为0.18个/km2。除自然环境因素外，村落布局和发展多处于自发状态，致使自然村落众多，规模普遍偏小。如头灶镇共有193个自然村，自然村密度约276个/100km2，平均每个自然村75户;唐洋镇自然村密度约230个/100km2，平均每个自然村64户。此外，东台市域乡村聚落空间布局在堤西和堤东也呈现出不同特征:西部里下河地区的村庄形态以团状布局为主，东部滨海平原的村庄沿河沿路以条状布局为主。且堤西地区的村庄规模和村庄密度均高于堤东地区(表1)。表1堤西、堤东地区村庄空间比较堤西里下河地区堤东滨海平原地区
3.2公共设施结构性不足目前，历史上形成的各类公用设施过多集中于镇区，以及近年来为合理引导农民集聚而对公共设施布点进行的调整，都使得公共设施的相对集中与村落的离散状况不协调。较为突出的问题是，在村庄人口没有有效实施集聚的情况下，很多自然村内的教育、卫生等公共设施资源开始不断萎缩，而新设施布点又没有相应的居住人口。另外，有些镇域内设施资源过剩，但规模难以扩大，如富安镇按照人口和服务半径要求只需6所小学，但实际却有12所。此外，体育、文化等设施也远达不到国家相关标准要求。
3.3产业结构与功能单一东台市农村工业化发展基础较为薄弱，加之为了合理有效利用资源，提高工业规模，现行*要求工业要向工业园区集中。在现有城乡发展*引导下，缺乏资金、技术的广大村庄仍主要从事着第一产业，乡村经济缺乏有力的第二产业支撑。
4东台历次中心村建设的调研与检讨1990年代后，东台市曾先后两次组织编制村庄布点规划，试图通过规划推进中心村建设。本研究通过对历次规划进行追踪发现，虽然中心村建设取得了一定成绩，但在规划的编制和实施过程中存在着许多不理想的地方。
4.1不同利益相关者对中心村建设的意见为了总结历次中心村建设和规划的经验与问题，笔者对东台市中心村建设进行了实地调查，调查对象涉及镇村建设管理人员、村干部、中心村居民以及非中心村农民等不同群体。调查紧紧围绕中心村建设这条主线，调查内容主要涉及各个群体对现行中心村建设的看法、问题，以及各自利益诉求等多个方面。主要意见汇总如表2。总体来看，农村集中居住是大势所趋，但中心村规划和建设存在的问题也不容回避。
4.2中心村规划建设中的问题通过对不同利益相关者的调查和历次中心村规划和建设的研究，中心村建设存在以下问题:(1)规划编制任务指向，操作性有待提高。历次中心村规划和建设均由各个乡镇主导，整个规划编制过程更多的是“复制式”落实上级*下达的有关中心村建设任务。例如从2006年东台市各镇镇村布点规划的编制情况来看，规划对编制的任务和目标认识清晰(依据上层级规划)，但对村庄状况的分析和农民需求的摸底调查并不充分，很难对村庄布局规划和建设提供强有力的科学支撑。例如，没有考虑东部地区和西部地区差异，规划建设采取一刀切的做法;集中居民点未考虑农民发展副业养殖的需求;一些不富裕的农户承担不起中心村别墅式房屋的建设费用。(2)建设资金难筹，推进缓慢。在调研中了解到，中心村建设财力不足是导致规划难以实施的主要因素之一。虽然针对现行中心村建设及基础设施配套资金的筹措渠道很多，如建房户分摊、集体出资、*奖励等，但在实际操作中，集体出资几乎是不可能的。以许河镇为例，村组负债最高时达1500万元。不负债的村集体很少①。加之*奖励资金总量少兑付迟，使得中心村建设上资金成为主要瓶颈。(3)基础设施不完善，中心村规模偏小。通过对各镇重点打造的集中居住点走访发现，只有个别农村集中居住点的规模上百户，大部分规模偏小，仅有十余户。在空间布局上，房屋沿道路“一张皮”布局的现象非常普遍。基础设施投入方面更是具有较强针对性，大多镇村考虑到经费问题，出现了“量体裁衣”的配套模式。只有中心村发展到一定规模，*才会考虑对其内部环境进行优化改善，因此各中心村给排水、供电、电讯等设施配套较差。(4)*保障乏力。虽然东台市*和乡镇*出台了《关于加快推进中心村建设的意见》等一系列文件，以加快中心村建设步伐，但土地、户籍等*面临诸多瓶颈。以中心村建设用地和农田调整为例，具体调整方式可结合村庄实际，既可以是组与组推转、也可户与户置换，但实际操作中还是遇到诸多困难。土地承包30年不变的*，特别是取消农业税后农民更加惜地，都不愿腾出土地进行中心村建设。因此，在没有强制性*情况下，镇村干部只好与农民协商有偿转让承包地，增加了中心村建设的难度和成本。据许河、新街等地农民反映，一户宅基地补偿资金都在1万元左右，大大增加了中心村的建设成本，一定程度上挫伤了部分农民进中心村的积极性。此外，农民跨村居住、入住新村农民的身份转变、养老保险等*问题也制约了农民集中居住点建设。
从我们对东台农村集中居住点建设的调研来看，农村的集聚集约发展是社会经济发展的大势所趋。然而，在中心村/农村集中居住点的建设上仍然存在很多问题，亟待破解。本研究在对城镇化和农村集中居住点相关理论梳理的基础上，对江苏省东台市的农村集中居住点建设进行实证研究，对村落现状特征、集中居住点建设实施效果等做了系统的评价和检讨。研究发现，东台市村庄在分布上呈现出离散不均质的特征，村庄规模、密度和形态存在较大差异。此外，村庄公共设施资源存在结构性不足。在历次中心村规划和建设中，问题较多。这些问题主要包括规划编制任务指向、操作性有待提高;建设资金难筹，推进缓慢;基础设施不完善，中心村规模偏小;*保障乏力等。为了促进健康城镇化，在对东台历次中心村规划和建设实施情况调研的基础上，我们对农村集中居民点规划和建设提出以下建议:首先，加大行政村合并力度，有序推进中心村建设。针对中心村规划和建设中跨村实施土地调整、农民迁入集中居住点后“农对农”户籍转移和耕地转移等困难，建议对行政村进行撤并，整合土地资源，减小行政界线对集中居住点建设的阻力。在行政村撤并中，也要做好农村集体资产核算，减少社会矛盾。其次，基础设施和公共服务设施先行。基础设施和公共服务设施是新农村建设的重要支撑。东台中心村建设的实践表明，公共和基础服务设施完善与否，对农民集聚有着很强的吸引力，将直接影响集中居民点建设的规模和质量。因此，要想高效稳妥地抓好集中居民点建设，基础设施和公共服务设施必须先行建设。建议由市县统筹安排，出台相应的扶持*和建立专项建设资金，使集中居民点在硬件上对农民具有吸引力。第三，完善*保障体系。推进农村集中居住点建设是一项系统工程，除了要有有力的资金和技术保障外，还需要有力的*支撑和创新。通过对经济发达地区建设新农村先进经验的借鉴，建议东台研究出台符合地方实际的“以土地承包经营权置换城镇社会保障;以农民宅基地及住房置换城镇住房或三产用房;以农民身份置换城镇居民身份”的“三置换”*。以此整合资源，盘活资产，促进农村集中居住点健康和谐发展。△
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