为什么有的地方协警不属于*直接性的管辖，而是属于保安公司管辖，有没有关于管协警的文件、?
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发布时间：2022-05-06 15:14
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时间：2023-10-10 07:14
-- 论我国辅助警力制度
狭义上的辅助警力，是指直接协助国家在编*履行各种职能的辅助力量。辅助警力制度在西方普遍存在。使用辅助警力可以缓解在编警力不足、节约行政成本。我国辅助警力制度目前存在*不够顺畅、经费难以保证、人员素质偏低等问题。杭州市*推出的“协警”模式，为改良我国辅助警力制度提供了一种新的思路。
辅助警力,治安联防队，协警制度
为应对当前严峻的治安形势的挑战，*机关首先要解决警力资源匮乏的问题。然而，增加在编警力，必须以地方雄厚的经济实力为后盾。没有财力保证，增加编制就成了一句空话。另外，邵便在经济发达地区，盲目增加在编警力也非经济之举。明智的做法是：改良我国现有的辅助警力制度，充分发挥辅助警力资源的效能。
我国传统辅助警力——治安联防队（工纠队）在相当长的历史时期，在维护社会治安、打击违法犯罪方面，可谓功不可没。然而，经济转轨后，这种辅警模式已经运转不灵，同时，*上钩落后也导致队伍素质上的问题。改良现行的治安联防队（工纵队）*，创设新型辆警队伍，已为形势所需。
一、辅助警力的概念及有关国家（地区）的辅助各力制度
（一）辅助警力的概念
关于辅助警力，中外均没有统一的名称或定义。广义上，辅助警力是指在编警力以外的所有*辅助力量。在西方，辅助警力的概念与私人*类同。它们主要有特别*、私人保安公司。*承包制等形式。〔1〕（P171）在我国、广义上的辅助警力是指各类社会治安防范组织，即“在基层*领导下，由居（村）民委员会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护街队、护村队、护校队、工人纠察队等不同形式和称谓的群众性防范组织”。〔2〕它们“接受当地*机关的指导，协助*机关维护社会治安、”〔3」狭义上的辅助警力是指直接协助国家在编*履行各项职能的辅助力量。英国的文职*、特别*员，我国的治安联防队（工纠队），都属狭义上的辅助警力。
在地位上，辅助警力的成员一般不拥有国家公务员身份；在权限上，他们也不具有任何形式的执法权（包括行政权与司法权）；在功能上，辅助警力主要是弥补在编警力之不足，只起辅助作用。
（二）有关国家（地区）的辅助警力制度
在法国，辅助警力主要有两种模式：一种叫辅助*（police auxiliaire），其前身是法国辅助宪兵（gengarmeires auXilisire）。辅助*实行现役制，其成员由内政部有关机关根据国家*的品质和体质条件，从应征入伍的青年中挑选，并需在*院校接受法律、职业守则以及体能和射击等教育与培训。培训结束以后，他们被分配到巴黎治安总局。城市*中、动局、边防*中心局及治安队等机构，进行为期10个月的工作。辅助*全部着装，制式与国家曾家相同，但没有警衔标志。在权限方面，他们不具有刑事司法和治安行政管理的职权，只是作为一种补充的角色协助国家*履行各种职能。在职能上，他们主要从事维护道路交通秩序、社区治安管理、公共场所治安巡逻以及在*局值班或某些技术性的工作；在待遇上，他们按国家*条令的总体性规定执行；在出路上，对于不能胜任工作的辅助*，按照不适合服兵役的规定处理。如果在工作期满后仍想继续从事国家*工作，可以参加招募国家*的考试。另一种形式的辅助警力是指不占国家*编制的行政人员、专业技术人员及其他服务人员。为充分发挥所有在编*的作用，避免因一线职能部门的*从事可由一般人员完成的事务性工作而无端浪费警力。法国国家*机构利用合同雇员的方式，招募了近万名办公室雇员在各个机构中从事行政事务性工作。由于*工作的专业性和特殊性，国家*部门要求这些辅助人员必须严格遵守有关保密制度。近年来，随着科学技术的广泛应用和办公设备的现代化，国家*需要大量的专业技术人员参与日常的警务工作。因而，目前法国国家*中的专业技术人员除部分属于正式编制外，也有从社会上聘用的。
在英国，辅助警力有私人安全公司、特别*队、文职*、*承包制（contracting out）以及公民志愿*（特别*员）等。英国特别*队有26种之多，它们是地方当局雇佣的辅助*。特别*队的规模不一，组织各异，但都只对市政当局负责、不受内政部与地方*署的制约。国防部*、交通运输*、伦敦港口*都属特别*队。特别*队具有一定的行政执法权限，在管辖范围内可以处理一些轻微的治安案件，但遇到重大刑事案件时，必须把案件移交给正式*。文职*在英国可谓历史悠久，它产生于建警初期。英国大量地增加文职*源于审计委员会1988年的一项调查。该调查显示：地方警局一方面声称警力不足，一方面又在大量地浪费警力，一般着装*四分之一的时间从事行政事务性工作，而警长和督察这一级警官平均有40％的工作时间用于琐碎的行政事务。在刑侦部门，情况更为严重。因此，英国内政部在同年下达的106号通告中，建议各管局多录用文职人员从事文陵、行政和技术性工作，以使经过严格正规化培训、拥有执法权的在编*从繁琐的事务性工作中解脱出来，去从事“真正的*工作”。内政部认为，这样做既可以节省警方开支，又可将解脱出来的警官充实基层，提高基层的警务效李。出*承包制是正规*部门采取合同的形式，雇人来承担原本属于正式*的工作。他们主要从事社会服务性工作。此外，他们也从事一些警务工作，诸如车辆管理等，但在管理过程中，执法权仍然掌握在正规*手中。至于特别*员，则纯属志愿组织。他们没有工资，*部门为他们提供的也只是“服务补偿”。特别*员在自然灾害、紧急状态等突发性事件中作为*的后备队使用。〔1〕（P156）
在我国香港特别行政区，有一支享誉国内外的辅助*队伍。它成立于1914年，拥有悠久和光辉的历史。香港辅助*队的工作主要是提供训练有素的后备人员，在应对紧急事故时支援正规*。香港辆警队由社会各界的志愿人士组成。他们在接受“辅助*基本训练课程”的培训后，被派往各警区驻守。同时，为保证任务完成，辅警队员每年还需完成“法定效率训练”。另外，香港辅警设有11组辅警警衔，辅警的薪金以小时或无计算。〔5」
通过对有关国家（地区）辅警制度的考察，我们可以得出几点结论：其一，辅警制度在西方普遍存在；其二，辅警的雇佣关系基本受公法或私法合同的调整，这种雇佣关系受法律保护，机制也较灵活；其三，辅警的定位都是在编警力的补充；第四，输普普遍不具有执法权限。
通过深入研究有关国家（地区）的辅警制度，我们发现，它们与西方公务员制度中的行政辅助人员制度十分相似。在法国，国家行政人员划分为公务员和非公务员的公职人员。在非公务员的公职人员中，有一种无正式职称的辅助人员（les auxilia－ires），他们的地位、物质保障与正式国家公务员有一定的差别、当公务员不足而有大量的超额工作时，*就雇佣这些人员处理行政事务。这种工作通常是暂时性的，但随着行政部门公共事务大量增加，而*又不愿意花大量的行政成本招募更多的正式公务员，辅助人员所担任的很多职位便通常成为永久性质。在这种情况下，改善辅助人员的地位与物质待遇的呼声开始高涨。二次世界大战以后；*以立法的形式保障了行政辅助人员的地位，使他们的待遇逐步接近正式公务员。而且，有些辅助人员已经被吸纳为公务员。〔6」*与行政辅助人员的雇佣关系多是由行政合同确定的，而行政合同则受公法支配。但在1984年法国松务员地位法》*行政机关任意用行政合同关系任用辅助人员后，出现了用私法合同雇佣的行政辅助人员。这种雇佣关系相对灵活，行政成本也比较低廉。
二、辅助警力的作用
（一）使用辅助警力可以缓解在编警力不足
犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模。经验证明，面对来势汹涌的犯罪浪潮时，警力资源就会显得捉襟见肘。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，缓解一线警力不足，同时又使大量在编*从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，从事更为专业化的警务活动，提高了警力资源的效能。
数据显示，我国每年的经济总量以7％左右的速度增长，这表明我国正处在经济高速增长期。在加入WTO以后，城市化进程将随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，犯罪率必将维持上升势头、警力资源匾乏就会凸现出来。如何解决这一问题？笔者认为，国外输警制度给我们提供了很好的启示。
（二）使用辅助警力可以节约行政成本
在西方国家，衡量*效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。〔1〕（P151）该理论认为：*工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“*私有化运动”正是这一理论的产物。
一般而言，在编*都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在国外，正式在编*的社会地位及待遇都很高，*部门招募一名*需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或私法合同的形式雇佣一名辅助*，则成本相对低廉。英国的特别*员甚至没有工资，*部门为他们提供的只是象征性的“服务补偿”。
按我国现行*，*经费受制于地方财政。近年来，各地为创造良好的投资环境，确保一方平安，几乎是不惜血本地加大对*工作的投入，但经费缺口仍较大，有些地方不只是办案经费无法保证，甚至连*的工资都难以支付。在这种情况下，警力不足问题难以通过增加正式编制解决。在计划经济时期，*对*机关的技人或许可以不计成本，但在市场经济条件下，社会资源作为一种稀缺的资源，需要在各个部门间进行合理分配，比如基础设施的投入，教育经费的支出，都需要耗费大量的资源。所以，解决警力不足不能只靠大规模地增加在编警力。相反，选择低成本高产出的辅助警力制度、倒是更为实际、更为经济的做法。
那么，经济发达地区大量增加警力编制又是否合理呢？笔者以为也不合理。理由在于：单纯增加在编警力不符合“钱财衡量价值论”。首先，盲目增加*编制，会导致公众支付大量的税款。其次，片面增编警力并非就能有效地遏制犯罪势头。英国片面地追求警力增编的教训，值得我们吸取。在20世纪70年代，英国进行了“第三次警务*”，大量增加了警力编制，使纳税人不堪重负，非但没有有效地遏制犯罪，反而导致了警力与犯罪同步增长。这一现象的出现，使西方警学界开始认识到单纯增加警力编制，并非是遏制犯罪的良策。为此，英国德文郡**约瑜·安德逊提出了“无增长改善论”。〔1〕（P19）可以引证笔者观点的另一个例子是：80年代美国*针对公民中逃税现象增多的问题，曾考虑增加税务人员。但这项计划没有在国会获得通过。理由是：新增加的税收可能不足以支付新增税务人员的工资。取代的方案是采取更加严格的缉税措施。所以，即使在经济发达地区，解决警力不足也同样应注重警力资源的合理配置．而非单纯增加编制。
三、我国辅助各大制度的现状与困惑
我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，其历史可谓久远。它们是我国*机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，*机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但如今公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使*机关在*群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，笔者认为主要有两点原因：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力*落后，机制不活。限于本文主题，笔者在此将重点揭示第二点原因。
（一）*不够顺畅
治安联防队（工纠队）是我国主要的辅助警力。这支队伍始建于20世纪70年代末80年代初，是*机关维护社会治安的重要辅助力量和外围组织，受当地基层*和居（村）民委员会的领导，在治安防范业务上受*机关的指导和监督。1993年5月，*在《关于加强治安联防队伍建设的通知》中明确指出：“治安联防队是群众性的治安防范组织，是协助*机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。”本着“取之于民，用之于民”的原则，这支队伍的成员基本来自基层*所辖的企事业单位。为便于管理和使用，*机关要求队员常驻*基层，直接参与各项社会治安防范工作。
这种队伍由*组建、业务受*机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位的*存在较大的弊端、具体表现为：第一，联防队（工纠队）各自为政，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，队员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，队员合法权益难以保证。
（二）经费难以保证
联防队（工到队）的出资方与使用方是分离的。队员的人事关系、工资待遇，均隶属于各单位，而人员的使用则由*机关支配。*机关没有专门经费用于联防队（工纠队）建设。根据笔者的调查了解，联防队（工纠队）成员基本上来自于困难企业，生活待遇普遍较低。而*机关不是赢利机构，不可能拿出大量资金予以补贴，至多支付少量的值班费、误餐费，或对于在工作中表现突出、抓获违法犯罪嫌疑人员的，给予一部分奖励，以起到激励作用。一旦队员所属的企业破产、倒闭，队员就会下岗，*机关又无力承担这些人员的工资支出，*部门也没有专项经费来承担联防队（工纠队）失业风险，导致人员流失、人心涣散。此外，联防队（工纠队）员普遍从事风险性很高的工作，在执勤中遭受犯罪分子袭击和侵害的情况经常发生。由于经费上的原因，他们基本上没有购买各种保险，缺乏必要的社会保障。
（三）人员素质偏低
*《关于加强治安联防队队伍建设的通知》中对录用治安联防队（工纠队）员条件的要求较高，而实际上，凭现有组建模式以及联防队（工纠队）员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不愿将素质较好的人员选派到联防队（工纠队）。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的“下岗分离”人员最终成了联防队（工纠队）员。制度上的缺陷导致人员素质的瑕疵。可以预想，由这些人员建成的辅助警力根本无法保证任务的完成。甚至，有相当数量的联防队（工纠队）员“狐假虎威”，以“*员”自居，到处吃、拿、卡。要，违法乱纪。这些不良行为不仅严重侵害了公民的合法权利，也损害了*机关的整体形象。
四、我国辅助各力的前景与出路——“协警”制度的启示
2001年1月1日，杭州市协警支队宣告成立。协警支队是一支由*出资组建、*机关管理使用的专业群防群治队伍。这支规范化的辅助警力，彻底地解决了治安联防队的制度缺陷，保证了经费来源，调整了人员结构，提高了队员素质。同时。也减轻了企业（出资企事业单位）的负担，为下岗人员提供了再就业的渠道、协各制度的创建，为改良我国传统的辅助警力*，提供了一种新的思路、归纳起来，杭州的“协普”模式有以下优势：
（一）*顺畅，机制灵活
杭州市协警支队的机构性质为财政补助性事业单位，由市、区分别按照有关规定办理事业单位法人登记手续，但人员全部实行劳动合同制，实行“定编不定人”的用人机制。这种模式与英国的*承包制、法国私法合同雇佣的辅助*十分类似。在管理*上，协警来取“条块结合，以块为主”的模式、设立了支队、大队、中队*管理机构。这种建制，使协各形成了一个统一的组织，改变了以往联防队（工纠队）各自为政的格局。为加强*机关对协警工作的指导，充分挖掘辅助警力资源，最大限度地将协警投入一线工作，各级*机关均指定了一名分管领导管理协警工作，并确定带班民警负责协警队伍的日常管理。
（二）经费充足，待遇从优
杭州市协召经费统一纳入市、区两级*财政预算。市一级直属大队的经费由市级财政负责，其余由市、区两级财政按照5：5的比例分别承担。与传统联防队（工纠队）相比，协警的待遇有明显的提高。首先，收入稳定。传统联防队（工纠队）员工资待遇依靠原属单位，收入不稳定。一旦企业破产，就会失去收入保障。其次，纳入了社会保障体系，职业的风险度降低。杭州市协警支队在财政拨付的经费中，专门划出一块为协警队员购买6种保险，以解决协苦的后顾之忧。第三，引入激励机制、工作出色、表现突出的协警队员，还可获得更多的报酬。协警支队及下属大队、中队都设立了“抓获奖”，依据嫌疑人员受处罚程度的不同，设不同的奖励等级。
（三）择优录用，注重素质
传统联防队（工纠队）*上的弊端导致队员素质不高。新型协警制度本着“公开、平等、竞争、择优”的原则，采取逢进必考、竞争上岗的方式录用队员，从制度上保证了人员的素质。同时，为稳定原来的联防队（工纠队），顺利完成新老交替，在同等条件下优先录用原来联防（工纠）队员中的骨干、下岗职工、部队转业复员退伍军人和有从事治安管理工作专长的人员。
（四）定位明确，职权明晰
协警的定位是“辅助”警力，属于专业的群防群治队伍，不具有行政执法权。在机构性质上，虽然协警队伍属于财政补助性事业单位，但它不是一级授权执法组织。协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，协警仅起辅助作用。从法理上讲，协警拥有的只是权利而非权力，此权利与一般公民所享有的没有差别。在执法权限的规定上，协警制度并没有突破联防队（工纠队）的规定。在职权方面，杭州市*专门制定了《杭州市协警支队工作暂行规定》，明确了协警的职责，以利于协警开展各项工作。这些职责主要包括：第一，协助民警进行治安防范工作。在民警带领下，开展治安巡逻、“四防”工作检查与宣传、预防违法犯罪等。第二，协助民警参与公共治安秩序管理。比如协助民警进行危险物品管理，制止黄、赌、毒、娼等违法行为。第三，协助民警打击各类违法犯罪活动。协警队员如发现违法犯罪嫌疑人员正在实施不法行为，可立即将其扭送至*机关处理。另外，协警队员可在民警的指导下，携带必要的防卫器械，用于*违法嫌疑人和实施正当防卫。第四、案发后，协誉应及时保护好现场，并迅速通知*机关。第五，为公众提供各种救助和服务。比如协助*机关为求助者提供良好的服务，积极参加抢险救灾等.
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时间：2023-10-10 07:14
