我国轨道交通的PPP模式及建议
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发布时间：2024-05-28 17:40
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时间：2024-06-04 22:54
徐幼铭
轨道交通建设采用PPP模式是当前解决轨道交通建设资金及运营亏损等问题的最佳途径，国务院为进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求，财税部门不断加大财政与金融的政策支持；有关部委和地方政府都加强了PPP项目库和示范项目的推介力度。国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件，明确PPP即政府和社会资本合作模式，财政部、发展改革委和人民银行联合发布在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（PPP）的指导意见和操作指南等，大力推广PPP模式，国务院会议也多次对推行PPP模式作出部署。
国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。
据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。
轨道交通资金需求的特点:
城市轨道交通作为准公共产品，投资大、回收期长、公益性强、营利性差，其资金筹措及如何提高效率是世界性难题。
轨道交通作为一种方便、快捷、舒适、安全、准时、运量大和环保的交通工具，已成为解决各大城市目前所面临的交通拥堵的一种最有效的手段。然而，轨道交通造价之高，运营亏损给地方政府财政上带来的压力之大，也令许多城市感到举步维艰。
一般情况下，由政府对经营亏损进行补贴，因此轨道交通运营亏损也是全世界的一个普遍的问题，北京、上海轨道交通日高峰客运量已达1000多万人次，是全世界最繁忙的轨道交通系统之一。即使如此，北京、上海和世界上大多数国家一样，轨道交通的运营仍需要政府的补贴支持，曾有专家计算过，上海只有票价涨到50元，才有可能盈利，而在现实中，这几乎是不可能的。
轨道交通属于建设和运营成本都非常高的项目。近年来，我国建成的地铁线路来看，综合平均造价每千米已达10亿以上，即使是跨坐式轨道交通每千米也在3亿以上，悬挂式交通每千米也在1亿以上。如此巨大的建设投资对于目前我国的城市财政来说是难以负担的。而且，轨道交通运营成本也相当高，世界各国轨道交通公司基本上都处于亏损状态，要靠政府财政进行补贴，这对地方政府来说又是一项巨大的财政负担。所以，如何筹措建设资金和维持运营收支平衡成了制约我国轨道交通发展的主要问题。
根据轨道交通协会统计，我国共有40个轨道交通在建城市，全国共有60个左右城市开展了规划、勘测、设计、咨询等前期工作。“十三五”期间我国城市轨道交通建成投运线路超过3000公里，预计“十三五”期间轨道交通投资规模将达到1.7-2万亿元,操作起来是有难度的。
采用PPP模式为轨道交通融资,最直接的原因是政府财政难以支撑轨道交通这样庞大的资金付出，目前地方政府债务水平被严格控制，而PPP模式通过设计合作模式引进社会资本，投资、建设、运营轨道交通，让社会资本从中赚点钱，政府不用举债就把轨道交通建了，多方共赢，这是PPP现在被国家大力推荐最直接的原因。
PPP是解决轨道交通发展资金困境的有效途径，为解决轨道交通目前发展的困境，必须打破基本上由政府独家投资和垄断经营的局面，通过引入适度竞争，可以拓宽融资渠道、缓解政府财政压力，并彻底摆脱营运期间的追加投资和设备更新投资的压力；提高经营和管理的效率，提升地铁自身的盈利能力。这就需要根据轨道交通的经济特点，将其公益性与营利性区分开来，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性；同时以营利性吸引多元化投资和运营主体，由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，实现政资分开、政企分开。通过设置市场化的财政补贴机制，可有效激励企业控制成本，分散建设、运营期间的各类风险；有效提升轨道交通沿线土地价值；通过特许经营协议约束政府和企业，可以促进政府职能转变，提升公共服务水平。PPP公司成立的核心“风险共担、利益共享”
国内外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式，是实现上述思路、解决轨道交通发展困境的有效途径。
我国开展轨道交通PPP模式融资开始于北京轨道交通4号线，以后陆续开始了轨道交通PPP模式融资的尝试，这里以某市PPP融资的全过程，探讨轨道交通PPP融资的可操作性及今后的创新及进程的设想。
某市地铁1号线融资PPP模式和北京4号线基本相同，属于当时典型的轨道交通PPP融资模式。谈判自2006年招商开始，持续了五年多的时间，政府方面参与的人员涵盖了方方面面，包括市发改委及发改委财政金融处、发改委外经处、交通局法规处、财政局综合处、建委工程处、工商局、国土资源局土地利用处、国资委营运监控处、公用事业监控中心、国税局国际处、环保局建设处、规划局城乡规划处、劳动保障局劳动工资处、外经贸局外商投资促进处，房管局拆迁办、法制办法律事务处、监管局执行监察室、财政局综合处、安监局综合处、审计局投资处、物价局收费管理处、城管办市场处、城管办法规处、城管办公用金科、经规院等有关方面的领导和负责人，市发改委财务顾问、法律顾问、技术顾问，地铁公司有关领导和技术人员等数十人。
投资方有该公司的各方面人员：运营项目总监、企业财务总经理及财务人员、地区项目经理及技术负责人、市务主任、法律顾问等二十多人。
双方阵容庞大，探讨深入，耗时长达五年多。
谈判深入细致，涉及问题的方方面面。
整个谈判过程是以地铁项目按国家发改委批复的总投资为220亿为基础，根据国内外惯用的方式，把地铁工程将地铁总投资分为A、B两部分：A部分包括土建加主变等，B部分包括机电，投资方对A部分采用租赁方式，对B部分按比例投入，地铁机电部分82亿，占总投资的37.08% ，82亿的55%为注册资金，即45.1亿。地铁公司占51%即23亿，投资方占49% 即22亿，必须保证每年固定的回报率。特许公司要把剩余的36.9亿作为双方共同的信贷。
谈判断断续续五年多，达成100多页8万字的特许协议，另外还包括附加协议文本45项，即：A部分及共享资源工程内容描述、B部分工程内容概括描述、协议的B部分投资额、A部分和B部分接口的界面划分、合作经营合同、合作经营合同补充协议、投资方承诺函、政府承诺函、【特许经营公司】关联交易决策制度、特许经营公司名称章程、地铁1号线特许经营项目资产租赁协议 、《资产租赁协议》A部分项目设施移交确认书、《资产租赁协议》与A部分项目设施有关的资料的移交确认书、《资产租赁协议》续约通知、《资产租赁协议》续约协议、《资产租赁协议》A部分项目设施租赁履约保函、《资产租赁协议》A部分项目设施归还保函、投资方资产租赁协议承诺函、地铁公司资产租赁协议承诺函、A部分及共享资源建设标准、地铁1号线B部分建设标准、试运行考核技术要求、融资文件、建设期保函、运营期保函、移交保函、地铁1号线工程机电各标段招标合同汇总表、地铁1号线工程机电各标段招标合同、工程变更控制、客运服务要求及违约处理、共享资源基本要求及管理模式、资产重置及追加投资计划、资产重置及追加投资计划表、保险方案、移交标准及考核技术要求、终止补偿计算公式、仲裁协议、关键工期确认文件、地铁1号线项目过渡期合作备忘录、投资方致市人民政府承诺函、地铁公司致市人民政府承诺函、关于接收专业委培学生的备忘录、地铁公司致特许经营公司承诺函、地铁1号线项目后续网络规划变更需协商事宜的备忘录、地铁1号线支线段委托运营协议
内容之细，涉及面之广，它保护了政府和投资方双方的利益、权利、和责任，工作之艰巨可想而知。
该项目和北京4号地铁线同样采用传统PPP模式，通过特许经营方式引入社会投资者，社会投资者负责部分项目的投资和一定期限的运营，通过财政补贴的方式收回投资并获得合理收益，在一定程度上缓解了政府建设特别是运营的压力，为保障轨道交通建设资金的及时供给发挥了重要作用。它实现了国家关于PPP模式的期望。
以下介绍近年来北京和杭州实施轨道交通PPP模式的实际运行情况：
北京4号地铁线2009年PPP京港地铁公司开始运营，至今已有8年时间，效果明显。
据有关方面统计，北京地铁4号线项目总投资约153亿元，通过PPP模式获得社会资本约46亿元，占4号线项目总投资的30%。（近年的北京地铁14号线初始预算投资高达500亿元，项目实施中通过PPP模式获得社会资本150亿元，占14号线项目总投资额的30%）
北京市基础设施投资有限公司副总经理白云生表示，国家发改委组织了对北京地铁4号线的PPP模式项目评价，最终的评价效果有以下几点：1.在国内轨道交通领域首次运用了PPP模式，树立了行业的标杆；2.特许经营协议全面履行，项目建设运营效果良好，得到社会各界广泛好评和关注；3.促进北京市轨道交通行业体制机制的创新；4.促进了轨道交通行业标准体系的建立和政府监管体系的完善；5.北京地铁4号线PPP模式具有良好的财务效益和社会效益，相比传统模式而言节约了政府财政支出，在整个特许经营期内，PPP模式运作与传统模式比较，政府预计节约财政支出约98.8亿元。
从国家发改委对北京地铁4号线PPP项目的后期评价可以看出，通过PPP模式引入社会资本，直接改变了以往轨道交通的管理体系。例如在项目前期政府与社会资本方已明确各自职责，政府部门在轨道交通线路的建设和运营中，主要行使监管作用，改变以往政府部门直接参与地铁建设运营，实现政企分离。同时政府部门的职能转化，有效提高了政府的监督作用，减少了政府的行政干预，有利于社会资本引进国际先进的轨道交通建设、管理理念和现代化的经营理念。
据京港地铁公司统计目前4号线一直实现着盈利。2014年上半年京港地铁盈利8400万港元。京港公司的盈利主要来自两个方面，一是公司内部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增长为公司带来的超预期收益。采用PPP模式让北京市政府减少财政支出大约100亿元。
2010年、2011年，北京市发改委和国家发改委分别对北京4号线PPP项目进行了评价，确认了“引入社会投资有效缓解了北京市政府的投资压力”。整个PPP过程算下来，政府少投入16%。政府要管的事少了，社会资本进入，充分利用了市场竞争，让社会资本挣小钱，政府办成了好事，解决了交通问题。
杭州杭港地铁PPP一号线公司2011年开始运营，至今也有六年时间，效果也很明显。
杭州地铁1号线项目总投资220.76亿元，通过PPP模式获得社会资本82.9亿元，占杭州地铁1号线项目总投资的37.6%。
杭州市地铁集团有限公司总经理朱少杰总结该项目的成效时，从三方面论述了杭州地铁1号线PPP项目的成绩：第一是运营服务指标比较好，目前杭州地铁1号线运营准点率达到99.98%，服务水平在全国来说是保持较好的水平；第二是政府每年在票价补贴方面的支出较少，在票价跟全国基本持平的情况下，杭州地铁1号线每年票价补贴是1.5亿左右，未来客流量增加政府财政补贴也不会超过3个亿。在杭州地铁1号线形成新的运营主体以后，将会在杭州市轨道交通运营中形成一种竞争，带动整个地铁网络运营成本的节约，将获得更好的效益；第三是合资公司融资成本保持较低水平，政府补贴的价格也不是很高，但保障了股东的预期商业收益。
杭州地铁1号线PPP项目中，社会资本参与轨道交通运营后，在运营上保持较高的服务水平，减少政府运营补贴支出，通过PPP模式，还给整个城市轨道交通网络带来一种优化，节约运营成本。并且有效保障社会资本合适的商业收益，进一步激活社会资本参与国家基础设施建设，可谓是一举多得。
由上述PPP项目案例取得的成绩可以看出，在经济层面，PPP模式通过社会资本的参与，减轻政府在建设时期融资、运营时期财政补贴两方面的压力。同时PPP模式中，在国家政策和政府信用保障下，保证社会资本参与轨道交通项目能获取合理稳定的商业收益，这能激活社会资本参与国家基础设施建设，利于整个国家经济发展。
所以，设计优秀的PPP合作模式，加上有竞争力的合作伙伴，代替原有低效的政府大包大揽的模式，总体获得的是社会效益的最大化。如何使PPP融资模式规范化、标准化，尽量减少PPP进程中的重复劳动，加快工程进度很值得深入探讨。在PPP模式下，社会资本可依托自身的优势，合作组成专业且具有完整服务能力的联合体参与轨道交通项目，这可以加强行业内的信息交流，并通过相互促进，逐步提升轨道交通行业的专业水平。
总的来说运营是建设轨道交通的最终目标，也是轨道交通投资最大的部分。在PPP模式下，社会资本拥有较长时间的特许经营期，社会资本为保障后期运营，需要专业的运营团队支撑。而当前我国轨道交通运营人才较少，无法满足市场需求，社会资本方不得不选择成立运营团队或者引入第三方运营机构。在这样的背景下，专业人才培养或者第三方运营机构都变得极为重要，从而加快整个行业专业人才建设，为我国轨道交通发展提供一定的人才基础，有利于轨道交通行业的长远发展。
PPP模式带来的社会资本，从经济层面、管理层面、行业发展层面给轨道交通行业带来的极大的改变，这其中牵涉到行政体制、财政体制、投融资体制等多方面的改革，相信有效的运用PPP模式，将会带来更大的社会效益。
同时，轨道交通传统PPP模式亟待创新，主要原因有：1.轨道交通投资额高，资金需求规模大，对社会资本的出资能力要求高；2. 轨道交通运营专业性很强，潜在的社会投资者有限。
在目前融资需求情况下，A、B部分融资的比例要适当调整，及采用复合型PPP模式等，主要是指在传统PPP模式的基础上加入股权融资、BOT工程总承包、土地资源开发、成立专项投资基金等创新元素的PPP模式，都值得在实践中探索。
城市轨道交通建设投资资金规模大，投资期限长，因有政府主导和支持，收益相对稳定；而保险资金开展股权融资，具有资金量大、长期性和稳定性的优势，以财务投资为主。轨道交通建设和保险股权无论从资金规模、投资期限还是收益需求等方面都高度匹配。搭建轨道交通建设和保险股权之间的桥梁，可以缓解轨道交通建设的的融资压力，
当前，结合近年来深圳、重庆、北京等地的轨道交通PPP经验，项目采用“建设+运营+移交”的整体BOT模式，即由社会资本与地方政府授权出资代表共同出资组建PPP项目公司，地方政府授予PPP项目公司一定年限的特许经营权，PPP项目公司负责整体的融资、建设、运营工作，特许期满后将项目设施无偿交给市政府指定接收单位，适当延长特许期也值得深入探讨。
整体BOT模式的优势在于，由项目公司作为PPP项目全生命周期的建设运营主体（在实际操作时也会考虑拆分为“建设公司”和“运营公司”），身份界定清晰；项目公司负责建设投资的内容，项下资产在移交前均归属于项目公司，可在不违背法律法规及合作协议的基础上进行抵押、质押等活动，为融资提供助力；政府授权项目公司特许经营权，项目公司对政府负责，双方权利义务基本能够实现统一，便于实际操作鉴于目前城市轨道交通项目的社会资本除港铁外绝大部分属于央企或者地方国企，建设能力十分优秀，但其运营能力相对缺乏。纵观城市轨道交通自身的客流量存在较大的不确定性，国内机构甚至国际著名客流预测机构都无法做到准确预估，因此运营期间存在较大风险。在此基础上，以央企、地方国企为代表的社会资本加快改变能建设而缺乏运营能力的现状，希望通过相对较短时间加强对运营队伍的培养和锻炼，加快建设+运营全生命周期的实施，实现投资回收。
完整的PPP项目应当包含全生命周期的合作，但轨道交通项目本身运营的风险较大，加上社会资本的可选择面相对狭窄，面对市场需求，也应当因地制宜的选择。以时间维度进行拆分，待轨道交通项目正式运营后，其客流量相对稳定且易于评测，也有利于其经营权转让价值的合理体现。
PPP模式为轨道交通等公共基础设施建设吸引大宗的社会资本，也为行业带来相应的转变，在一定程度上，它促进了整个行业的变革。但是在实施中，需要面临的种种问题是不容忽视的，例如当前众多PPP行业专家提出的融资风险、操作不规范、监管部门不明确等问题，依然是PPP项目需要重点关注的。
PPP项目往往涉及到巨大的资金，而在这些项目的落地实施上，如果无法完善相关规则与程序，在后期运行中将会带来巨大的负面影响。但是目前我国PPP项目，特别是轨道交通项目缺少足够的经验，只有在项目实施中，政府部门与社会资本的不断磨合与探讨，建立起可靠的监管制度，逐步解决PPP模式面临的问题。
另外，PPP模式的过程操作要简单易行。复杂问题简单化是政府的追求，也是企业的追求，过于复杂的PPP模式设计会增加政府负担，也会使企业感到困难,拖延工程进度。
在项目进行PPP模式运作下，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。现在轨道交通PPP项目已有一些成功案例，并且已有专门的PPP研究机构。因此，PPP项目的运作可以得到清晰、完善的法律和法规的保证。
由此可见，政府和社会资本合作的PPP模式是轨道交通建设的重大创新，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，一定能够实现轨道交通建设的大发展和轨道交通运营的高效和安全。
