怎样看待政策执行过程中的 上有对策,下有政策 现象?
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发布时间：2022-09-26 23:53
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时间：2023-10-05 09:31
（一）利益最大化追求是上有*、下有对策现象的根本因素。
公共*本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。*执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，[4]可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事*经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事*经济参与活动，同样是为了通过影响*，进而实现自己的利益，因此，利益是*经济生活的主旋律，[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有*，下有对策就是执行主体或者*指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原*的支解曲解。就地方*来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了*的政绩，地方*及其*出于地方利益的需要对*要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的*软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就*目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避*的规制，大搞上有*，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。
（二）权力寻租是造成上有*、下有对策的关键原因。
*执行效果在很大程度上取决于*执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着*机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行*，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，*执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，[6]由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是*执行主体，通过*执行主体角色异化改变公共*的本意，使*执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：*或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至*及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力*。*目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与*执行*结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了*的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产*的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于*执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原*的执行，甚至使原*成为一纸空文。
（三）*本身的缺陷是造成“上有*、下有对策”的制度原因
*得到很好执行，前提是*本身具有合理性，而*本身的缺陷构成了“上有*、下有对策”的诱发因素。*缺陷体现为*的多变、政出多门、*缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个*，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个*，这些*之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起*的权威性和可信性，造成*执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新*搞“上有*、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活*，又经历了90年代的企业改制、关井压产*，*变化大，使得各主体主观心理预期认为*还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿*持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；*《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和*制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种*之间的“撞车”为*执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对*的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。
（四）*执行的监控不力是“上有*、下有对策”的管理*原因
冯.梅特和冯.豪恩把*执行界定为“为了实现先前的*决定中所确定的目标，接受有关*指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，*执行就是把*付诸行动。但是“想当然的认为*付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中，*得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是*执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对*执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控*的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控*执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会*、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些*和大型企业在*的执行中大搞“对策”行为。
