全面开展土地调查之二:土地调查制度的完善和创新

发布网友 发布时间：2022-04-29 09:41

我来回答

共1个回答

热心网友 时间：2022-06-25 15:38

2008年2月7日，*总理签署*令第518号，公布了《土地调查条例》（以下简称《条例》），《条例》自公布之日起施行。《条例》的颁布实施，对科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观*，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。

一、《土地调查条例》的重要作用

《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的第一部土地行*规。1998年全国*常委会修订了《土地管理法》，同年*颁布了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。10年来，土地管理的各项制度在不断完善，关于土地管理的*文件、部门规章等先后出台了很多，但是一直未出台新的土地管理方面的行*规。《条例》的颁布实施，既是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作提供依据，更将对加强土地管理特别是耕地保护发挥重要作用。

《条例》对加强土地管理特别是耕地保护将发挥重要作用。首先，为加强和改善宏观*提供依据。运用土地*参与宏观*的基础是掌握土地的基础数据，而土地调查正是摸清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查。第二，为进一步加强对基本农田的保护提供保障。《条例》规定：进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。第三，法规与国家标准的结合有效保证了土地调查成果的质量，有利于实现节约集约用地。《条例》非常及时地采用了国家标准，规定土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利用现状分类》国家标准。法规与国家标准的结合，为构建权威的土地调查数据规范体系、保证土地调查质量和数据真实提供了有效保障，有利于实现节约集约用地。《条例》是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作的开展提供了依据。《条例》是在《土地管理法》及实施条例确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度的全面完善，既有对原有土地调查制度的细化和对多年土地调查工作成功经验的总结，又结合近年来土地调查工作面临的新形势、新任务作出了很多创新性规定。《条例》确立了包括10年一次的全国土地调查和1年一次的变更调查在内的土地调查体系；明确了对基本农田进行重点调查的土地调查的三项内容；规定了采用国家标准的原则；明确提出了土地调查成果不作为依照其他法律、行*规对调查对象实施行政处罚依据的重要原则；规定了土地调查工作的招投标制度，建立了严格的法律责任制度，规定了地方各级*主要负责人是第一责任人的责任追究制度；提出了军用土地的调查方法等等。《条例》还确立了多项土地调查的工作制度，包括调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度。

二、《条例》的几个重点问题

（一）明确土地调查内容，重点调查基本农田

1984～1996年，我国开展了第一次全国土地调查，初步查明了当时全国土地资源及其利用的基本情况。此后，每年都进行土地变更调查，跟踪了解农用地、建设用地等变化情况，为宏观*和土地管理工作提供了重要依据。 近年来，随着社会经济的快速发展，土地利用状况发生了很大变化，为了全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，*决定自2007～2009年开展第二次全国土地调查。由于目前各相关部门出于不同业务需要进行各类专项土地调查，带来大量资源浪费，并形成各类数据相互冲突，根据有关研究人士统计，有关部门对草地调查数据结果相差20亿亩，林地数据相差7亿亩，影响了土地数据这一基础数据的权威性。《条例》明确了土地调查的内容，即：①土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；②土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；③土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，查清区内各种土地利用类型面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查；是为查清土地利用现状而进行的全面的土地资源普查。土地权属调查是指以宗地为单位，对土地的权利、位置等属性的调查和确认（土地登记前具有法律意义的初步确认）。 土地权属调查分为土地所有权调查和土地使用权调查。土地条件调查包括土地自然要素调查和社会经济条件调查。土地自然要素的调查主要包括：土地构成要素主要指构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。土地的社会经济条件调查也是对土地进行评价的重要依据。调查主要内容包括：人口、劳动力（劳动力的数量及其素质，教育水平），交通状况及区位，基础设施、能源、供水、供电、电讯等公共设施，第一、二、三产业产值及产业结构，国内生产总值（GDP）。

基本农田调查，是《条例》中最引人注目的一点。众所周知，我国是个农业大国，根据人多地少、耕地资源相对紧缺的国情，我国采取对耕地实行特殊保护的*，制定并颁布了一系列保护耕地的*措施。*文件明确提出，要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。这就要求各地各部门一定要采取有力措施，牢牢守住18亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。*总理在2008年的*工作报告中再次强调：坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。但是根据2007年6月公布的《2006年中国国土资源公报》，全国现有耕地18.27亿亩，与2006年相比，全国耕地净减少460.2万亩，人地矛盾更加突出，我国耕地存量不容乐观。这次《条例》特别规定了进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。基本农田的调查，主要调查基本农田的数量、分布和保护状况，为实施最严格的耕地保护制度提供最重要的依据，对守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有重要意义。

（二）以法规形式确立了定期调查制度

《条例》规定，国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。也就是说，《条例》不仅仅适用于第二次全国土地调查，而且适用于平时的变更调查。

土地调查制度是《土地管理法》确立的一项重要制度。《土地管理法》第二十七条规定：“国家建立土地调查制度，县级以上*土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”从1996年开始，按照原国家土地管理局《关于全面开展土地变更调查，建立完善日常地籍管理制度有关问题的通知》（[1995]国土[籍]字第68号）要求，我国每年在全国开展一次土地变更调查，在完成土地详查并建立土地利用现状数据库的基础上，以上一年的土地变更调查数据为基数，以变更图件为当年的变更调查工作底图，对年度的土地利用变化信息进行调查、统计、汇总，并定期公布，保持土地调查成果的准确性和现势性，土地变更调查就此产生。

《条例》在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度进行了全面完善，首次以法规的形式确立了定期调查制度，为全国土地调查和日常性变更调查开展提供了新的依据。

（三）确定调查标准，建立权威的土地调查数据规范体系

《条例》规定：“土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。”

多年来，我国土地资源分类标准不统一，各相关部门都有一套适合本部门的标准，这样就造成了各个部门的调查数据不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。1984年，国家颁布了全国农业区划办公室组织八部委（农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局、水利电力部、国家测绘局和国家海洋局）共同制定的“土地利用现状分类及含义”，适用于土地利用现状调查和集体土地所有权调查。 为满足城镇地籍调查的需要，原国家土地管理局1989年又制定了“城镇土地分类”。2001年1月17日，国土资源部、农业部在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年制订的《城镇地籍调查规程》中的 “城镇土地分类及含义”基础上，制定了城乡统一的《土地分类》。 近年来，随着国家城乡一体化进程的加快和土地使用制度改革的深化，土地利用分类标准有待进一步充实、完善。同时，土地利用现状分类标准也亟须由行业标准提升为国家标准，制定各部门统一遵循的具有权威性的土地利用现状分类国家标准，保证土地调查数据的客观、真实、准确。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）国家标准，作为全国土地调查工作的分类标准，以更好地推进第二次全国土地调查工作，科学划分土地利用类型，明确土地利用各类型含义，统一土地调查、统计分类标准。

（四）关于土地调查队伍及人员的资格资质

土地调查是一项专业性很强的技术性工作，综合运用实地调查统计、遥感监测等技术手段，需要有高素质的专业调查队伍以及调查工作人员，才能保证调查工作高质量的顺利完成。为此，《条例》规定“在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。承担土地调查任务的单位应当具备以下条件：①具有法人资格；②有与土地调查相关的资质和工作业绩；③有完备的技术和质量管理制度；④有经过培训且考核合格的专业技术人员。*国土资源主管部门应当会同*有关部门加强对承担土地调查任务单位的管理，并公布符合本条第二款规定条件的单位名录。”同时，还规定了“土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。”

土地调查工作不同于一般的调查工作，专业性强，调查的技术手段丰富，科技含量高，所以有完备的技术与质量管理制度是完成土地调查任务的先决条件；第二次全国土地调查，不仅包括自然属性的调查，还包括社会权属调查，也就是说不仅需要掌握航遥、测绘等高技术手段，还要掌握土地确权等国土资源管理的相关知识，而且土地调查时间紧任务重，选取有与土地调查相关的资质与工作业绩的调查队伍是成功完成调查任务的重要保障。

（五）关于保证数据真实的措施

经过土地调查，全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，尤为重要：①为科学制定发展战略和规划、促进可持续发展提供依据。随着经济的发展，我国人多地少的矛盾日益冲突，为保障可持续发展，必须统筹考虑吃饭和建设的问题。搞好土地调查，摸清全国土地利用状况，是合理利用和有效保护土地资源的基础。②为严格土地管理、加强土地*提供依据。掌握真实可靠的土地数据，既是当前落实最严格土地管理制度的需要，也是促进耕地和基本农田保护的需要，还是把好土地闸门、加强宏观*的需要。③为合理使用土地、优化空间布局提供依据。通过土地调查，查清各类土地使用情况，既可以为节约集约用地打下基础，也能掌握土地利用程度和承载能力，为合理划分主体功能区划提供依据。④为完善市场经济*、理顺土地权属关系提供依据。土地市场是要素市场的重要组成部分。通过土地调查，弄清农村和城市土地所有权、使用权的归属，有利于规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。

因此，《条例》设立了多项数据真实性的保障措施，一是明确提出土地调查成果不作为依照其他法律、行*规对调查对象实施行政处罚的依据这个重要原则。这个原则客观上推动了调查对象真实、准确地提供调查数据，防止在数据源头出现纰漏。二是建立了严格的法律责任制度。《条例》专章设立了奖励与惩罚，包括对地方、部门、单位的负责人的处罚，对土地调查人员的处罚，对调查对象的处罚以及对对方*的处罚。三是规定了地方各级*主要负责人是第一责任人的责任追究制度等。四是采取高科技手段。土地调查运用航空遥感、GPS卫星定位等高科技手段，保证土地调查数据的真实准确。

同时，《条例》还确立了调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度，以制度和责任保证调查数据的真实性和准确性。