集体建设用地流转难在哪 ——天津试点缩小征地范围调查

发布网友发布时间：2022-04-29 07:35

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热心网友时间：2022-06-21 05:10

□ 王仕程高明章波2011年以来，天津市选取了武清区王庆坨镇郑家楼村、黄花店镇八里桥村、汊沽港镇苑家堡村、下伍旗镇北齐庄村4个村作为试点，开展6个“缩小征地范围”项目，包括天津品源农产品有限责任公司等6家农产品加工企业，用地总面积9.14公顷。目前，上述6个项目均已办理土地转用和供地相关手续，其中3宗土地已办理集体土地使用权证手续。用地模式：非公益项目“只转不征” 缩小征地范围，主要目的是探索集体土地用地新模式。在试点过程中，天津市已经初步形成了一套行之有效的运作模式：合理确定试点范围和项目性质，严格按照土地利用总体规划实施。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，符合土地利用总体规划、村庄规划的部分工矿仓储项目用地退出征地范围，实行“只转不征”。即非公益性项目不办理土地征收审批，只办理农用地转用手续。组织发改、规划、国土等部门会审，确定项目公益性和非公益性性质，最终确定非公益性用地项目退出征地范围主要包括工业和仓储两类。项目选址必须在土地利用总体规划确定的规划建设用地范围内，对完成土地确权登记发证、土地产权清晰，没有权属争议的集体土地进行审批。探索了一套适应“只转不征”用地项目的审批程序。整套程序经由联合会审、签订协议、组织报卷、报批供地和办理权证5个步骤组成。先由项目单位提出用地申请，武清区国土分局会同区发改、规划、住建等部门对项目的退出登录资本、投资强度、建筑容积率、建筑系数等指标进行审核，审核通过后出具会审意见单。根据会审意见通知村集体、用地单位双方，组织签订《集体建设用地使用协议》（以下简称《协议》）。武清区国土分局依据项目用地协议、农村集体经济组织成员的村民会议决议、公证机构的公证书、项目批复文件、规划条件通知书等文件办理新增建设用地审批手续。在取得天津市国土房管局新增建设用地批复后，通知用地单位办理供地手续并予以公示。在公示期满后，向用地单位颁发集体土地使用证。充分尊重土地使用权人和所有权人意见。武清区国土分局依照用地单位申请，召开土地所有权人和使用权人的座谈会，充分听取双方的意见和建议，尤其是收益的支付与使用部分，最终达成一致意见，制定《协议》规范文本，指导和规范集体土地交易。用地单位与农村集体经济组织签订用地协议前，必须经村集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。调整土地收益分配和管理方式并提前预防用地纠纷。根据《协议》，用地企业获得集体土地使用权，使用权期限为50年，期满可以续租。企业按期支付农村集体经济组织土地租金，支付方式由双方协商确定，确保了农民长期土地收益。集体土地收益由集体经济组织成员集体所有，纳入集体财产统一管理，专款用于本集体经济组织成员的社会保障、被安置人员的生活补助、农村集体公用设施、基础设施的改善等，并采取备案、公证等方式防范用地纠纷。前景展望：向城乡一体化土地市场挺进 “缩小征地范围”探索了征地制度改革，有利于保障农民集体土地权益。征地制度改革的难点之一在于如何科学合理确定“公共利益”，在此基础上进一步厘清公益性和非公益性用地目录。天津市试点选择工业和仓储两类“非公益性”用地退出征地范围，是“缩小征地范围”的有益探索，推动了征地制度改革。相对于国家征地来说，缩小征地范围，通过用地单位与农村集体经济组织用地协商，“只转不征”直接使用集体土地，农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利得以体现，有利于保障农村集体所有土地的财产权和用益物权。同时，在协商过程中村集体和农民获得了一部分土地非农化的增值收益，等于是大大提高了补偿标准，更有利于调动农民集体经济组织经营土地和农民保护土地的主动性和积极性。试点项目之一天津瑞恩鼎汽车配件有限公司用地项目如果按照征收土地计算，集体经济组织得到补偿及为村民上失地保险费用共计119.57万元，按照缩小征地范围取得土地给村集体组织支付的费用为290.67万元，比征收土地多171.1 万元，增加了近1.5倍。 “只转不征”尝试推进农村集体土地使用制度改革，为民营中小企业用地开辟了新路子。目前，《土地管理法修正案（草案）》正在进一步修订，将来要在修订立法的基础上考虑推进农村集体土地入市流转，建立城乡一体化市场。天津市在武清区进行的“只转不征”试点，促成了多个项目使用集体建设用地入市，符合集体土地使用制度改革的大方向。调研组座谈了解到，“只转不征”受到广大民营、私营中小企业的热烈欢迎。他们表示，由于投资门槛高等因素无法进驻园区和工业区，影响了企业落地和扩大再生产。“只转不征”试点解决了后顾之忧，一方面企业使用集体建设用地建设厂房和仓库，解决了用地困难；另一方面，集体土地使用费可以按年租金形式支付，又缓解了企业的资金压力。用地审批程序大为精简，审批效率大幅提高。“只转不征”的用地审批程序，减少了集体土地征收、征地批后实施及“招拍挂”公示环节，仅“两公告一登记”环节就可减少65个工作日，大大提高了工作效率。同时，简化了审批报件。独立选址建设项目申报“一书四方案”简化为“一书两方案”，减少了征地方案和补偿安置方案，由土地所有者和用地者签订的《协议》代替补偿安置方案。现实问题：多重障碍有待在制度层面破题非农建设使用集体土地在现行法律法规中存在障碍。现行《土地管理法》规定了任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，而集体建设用地只可用于兴办乡镇企业，村民建设住宅，或乡村公共设施和公益事业建设，不允许用地单位直接使用集体土地。“只转不征”试点已经突破了《土地管理法》的法律框架，意图通过保留集体土地所有权而使农民有更多的自主权和主动权。况且，按现行有关*规定，工业用地必须以“招拍挂”方式取得土地，而“只转不征”是通过协商方式取得集体土地使用权，突破了现行*。再者，集体建设用地流转的范围、形式及收益分配、使用、管理、监督等一系列关键问题的明确，都需要具体配套的法律法规。集体土地使用权无法抵押融资，降低了用地企业的积极性。目前，仅有法律条文规定乡镇、村企业的建设用地使用权可以随其地上的房屋等建筑物一并抵押，尚无明确支撑集体建设用地使用权抵押的法律依据。金融部门土地抵押融资目前只认《国有土地使用权证》，对流转的集体建设用地设定抵押融资一般不予认可，*了集体建设用地合法权益的实现。调研组了解到，试点企业试图以《集体土地使用权证》作为抵押获得银行贷款，但是未得到当地工商银行、招商银行、农村信用合作社等金融机构的认可和支持，用地企业存在融资难的问题。地方*缺乏改革动力，收益分配机制有待进一步完善。在现行的“征—转—供”三位一体的新增建设用地管理制度基本框架下，地方*能够通过土地出让金的形式取得土地收益。退出征地范围的土地，由村集体直接出让、出租给用地单位（或入股联营），土地收益主要归集体和农民所有，地方*的土地收益大幅下降，*缺乏试点推广的积极性。集体土地收益的使用、分配、监管存在困难。以协商方式取得集体土地使用权，用地单位直接将集体土地使用费拨付村集体经济组织，其使用、分配、监管均由村集体经济组织按照村民自治法相关程序进行，监管上存在一定的困难，容易出现村集体经济组织截留、挪用土地使用费的情况。 *建议：解开现行法律桎梏，完善利益分配机制以征地仅限于公共利益需要为大方向，在更多符合条件的地方展开试点。据了解，此前提交全国*常委会的《土地管理法修正案（草案）》一审未获通过，其原因之一是没有界定征地范围，即没有对公益性用地和非公益性用地作出定义。下一步，仍然要坚定改革的方向，按照“*征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要”的总体要求予以推进。建议进一步总结天津市开展“缩小征地范围”试点工作的经验和做法，适时在更多符合条件的地方开展试点，在土地征转、用地程序办理、土地收益分配、批后监管、转让、抵押、出租、续期管理、退出机制等环节探索集体土地利用的新模式。完善配套法律法规，规范集体土地使用和流转。在完善农村土地产权结构的基础上，制定出台集体建设用地供应、流转、抵押、市场建设、收益分配及相关税收等方面法律法规。一是建议修改《土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，确立集体土地所有权和使用权等法律地位，逐步实现集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的目标。二是出台《集体土地流转管理办法》，明确集体土地使用权流转范围，促进集体土地使用权规范流转。如有的地方规定，经营性集体建设用地应当比照国有土地采用招标、拍卖或者挂牌方式进行。三是疏通集体土地抵押融资渠道。建议与金融机构加强沟通协调，选择农发行或农村信用合作社作为集体土地使用权抵押融资的试点金融机构，建立融资平台、畅通融资渠道。健全收益分配机制，调动多方参与集体土地流转的积极性。进一步优化集体土地收益分配，特别是集体土地增值收益分配，充分调动*、部门、村集体、村民、用地单位等多方积极性。*通过税收方式参与集体土地收益分配，为集体土地使用和流转提供服务和监管。集体土地收益分配要始终把农民的利益放在首位，建立健全集体经济组织内部资金管理办法，在做好农民的安置补偿基础上，建立养老保险、医疗保险和教育基金等，最大限度地保护农民权益。（作者单位：国家土地督察北京局）