机关发文质量及其保障因素
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发布时间：2022-04-28 22:37
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时间：2022-06-24 08:42
一、规范性文件备案审查工作的基本情况
2005年，各盟市、自治区*部门和有关单位向自治区*报送备案规范性文件134件，未在法定期限内报送备案的71件，占备案件总数的53%；备案材料不符合要求的32件，占备案件总数的24%。其中，盟市报送88件，未在法定期限内报送备案的34件，占备案件的39%，备案材料不符合要求的25件，占备案件的28%；自治区*部门报送46件，未在法定期限内报送备案的37件，占备案件的80%，备案材料不符合要求的7件，占备案件的15%。经自治区*法制办公室审查，内容违法的规范性文件8件，其中5件制定机关已自行修正，通辽市*正在按要求修正，自治区发展改革委未按照《行政执法监督通知书》的要求修正违法规范性文件，呼和浩特市*未按照《行政执法监督建议书》的要求纠正呼和浩特市物价局无法律法规依据制发的《关于确定城市供水设施建设费标准的通知》（呼价费字[2001]第12号）。
从备案的情况看，报备数量2005年与2004年相比减少了11.8%；从对报备件的审查情况看，规范性文件报备不及时、备案材料不符合要求的问题比较严重，内容违法现象不容忽视，违法规范性文件占备案文件总数的6%，比2004年上升了4个百分点，质量还有待进一步提高。通过审查发现，备案的规范性文件主要存在以下违法问题:
(一)擅自设定行政处罚权
《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚权的设定、实施机关、实施程序等作了具体的规定，但仍有部分行政机关在规范性文件中擅自设定行政处罚权。具体表现形式有两种:
一是设定罚则无任何法律、法规、规章依据。如《乌海市节约用水管理办法》（乌海政办发[2005]41号）第27条对15种行为设定了行政处罚，均无法律、法规、规章依据，属于擅自设定行政处罚权。又如《通辽市城市规划管理办法》（通政发[2005]14号）第三十条第（二）项，对“擅自改变建筑物立面造型、装饰门面、扒窗改门的；未经城市规划行政主管部门竣工验收，擅自投入使用的；未经放线、验线擅自开工的”行为处工程总造价3%以下罚款的规定，无法律、法规、规章依据，同样属于擅自设定行政处罚权。
二是规定行政处罚的依据本身已经不合法或者已过时。如乌兰察布市依据《内蒙古自治区社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》(内政办发[1996]32号)，在《乌兰察布市蒙汉两种文字并用管理实施办法》（乌政发[2005]135号）中规定了"擅自从事社会市面蒙文翻译、书写、制作、刻字、印字的，当地蒙古语言工作部门会同工商行政管理部门责令停止营业，没收违法所得，可处非法所得一倍以下罚款，情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照"的内容，由于自治区*于1996年6月在《内蒙古自治区*转发*关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（内政发〔1996〕82号）中已明确 "规范性文件设定的行政处罚，自今年10月1日起一律无效"，因此，内政办发[1996]32号文件有关行政处罚的规定已经无效，乌兰察布市依据其制定的处罚条款也自然无效。
(二)随意改变行政处罚标准
有些规范性文件突破了其所依据的法律、法规、规章规定的对同类违法行为给予的行政处罚幅度，从而改变了法定的行政处罚标准。如《呼和浩特市*关于加强机动车排气污染防治工作的通知》（呼政发[2005]20号）第六条，关于“对未取得《机动车排气合格证》的车辆或路检路查中尾气排放超标的车辆，按照《内蒙古自治区机动车排气污染防治办法》处以50元以上200元以下的罚款”的规定，与《内蒙古自治区机动车排气污染防治办法》第二十一条第二款“旗县级以上*环境保护行政主管部门在进行机动车监督抽测时，对不符合机动车污染物排放标准的，责令限期改正，按每辆机动车处以50元的罚款”规定相违背，属于擅自改变行政处罚标准。
(三)擅自设定行政许可权
根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，只有法律、行*规、地方性法规、省级*规章和*决定可以设定行政许可，*部委规章和其它规范性文件不得设定行政许可。实际工作中，仍有规范性文件设定行政许可的现象，主要有两种情形：
一是设定行政许可无法律、法规、规章依据。如《乌兰察布市城市规划管理办法》(乌政发[2005]151号)中关于“建设工程开工后，因特殊原因中途停工的工程，第二年度要求继续施工的，须持原批准机关文件和已发的建设工程规划许可证（副本）及其年度计划，办理续建手续”的规定，没有法律、法规、规章依据，属于擅自设定行政许可。
二是设定行政许可的依据不合法。如自治区交通厅依据交通部《公路养护工程市场准入暂行规定》（交公路发[2003]89号）制定了《内蒙古自治区公路养护工程市场准入暂行规定实施细则》（内交发[2005]748号），由于交通部的文件违反行政许可法，自治区交通厅制定的规范性文件因依据违法而被撤销。
(四)超越法定权限
行政机关的职权应当由法律、法规、规章规定，规范性文件无权设定，否则即为超越法定权限。如《岱海旅游区管委会管理暂行办法》（乌政发[2005]59号）第七条第（六）项中关于“执法部门进入旅游区执法、检查时应当提前告知管委会”的规定，无法律、法规、规章依据，违反了行政机关职权法定的原则，超越了法定权限。
二、备案审查工作存在的问题
(一)有的地方和部门领导重视不够。
规范性文件作为抽象行政行为，针对的是不特定的人，可以反复适用，规范性文件内容合法且科学合理，为行政机关有效实施行政管理起到保障和促进作用，但如果违法，不仅影响法制统一，而且会给行政管理造成混乱，损害人民的合法权益。目前，一些地方和部门的领导法律意识不强，对规范性文件的制发和备案工作，在坚持地方和部门利益的同时，忽视了维*制统一的原则。还有一些地区和部门领导，虽然很重视本部门制定的规范性文件的合法性问题，但在注重自身严格审核把关的同时，忽视了上级行政机关的审查监督作用。有些领导认为备案是多此一举，是给经济发展设置障碍，甚至哪些文件应该备案由领导说了算，对那些明显违法的文件故意不备案，以规避监督。领导重视不够是规范性文件备案工作进展缓慢的重要原因。
(二)规范性文件制定工作管理不严谨。
一是制定规范性文件的计划性、科学性不强，许多规范性文件不是站在全局的角度衡量各种利益关系，而是过于看重地方和部门的局部权力和利益。二是没有全部做到法制工作机构统一审核把关。《办法》规定，规范性文件应当由制定机关负责法制工作的机构统一审核。但一些行政机关在规范性文件发布前，不经本机关法制工作机构审核或者对其提出的合理意见不予采纳，将不必要的权力要求和不正当的利益要求写进规范性文件。三是规范性文件的制定程序不规范。许多规范性文件未经*常务会议或部门行政首长办公会议集体审议，而是由分管领导直接签发。四是规范性文件发布形式不统一。根据《办法》的规定，规范性文件要使用统一的文号，并通过*公报、*网站或当地报刊等媒体向社会公布。目前，规范性文件文号不统一、不向社会公布的问题还比较普遍，同一个机关制发的规范性文件有多种文号，就*而言，有政发也有政办发，而部门往往是一项业务一种文号。
(三)备案审查机制不完善，主要是：
1.备案审查启动方式单一。根据《办法》的规定，规范性文件备案审查既可以通过发文单位主动报送而启动，也可以通过公民、法人和其他组织向负责备案审查的*法制工作机构提出意见而启动，但目前备案审查主要还是靠发文单位备案启动。备案审查启动方式的单一，减弱了备案监督的作用。
2.审查程序不健全。目前我区规范性文件备案审查的工作程序是：发文单位将制发的规范性文件在法定期限内报送审查机关，由审查机关对文件的合法性和合理性进行审查。由于备案审查不是规范性文件生效的必然要件，因此，审查机关难以掌握发文单位的实际发文情况，只能对发文单位报送备案的文件进行审查，对发文单位漏报或故意隐瞒不报的文件难以监督。这种被动审查的方式大大制约了备案审查工作的深入开展。
(四)备案审查制度没有得到切实地执行。
一是应备不备和报备不及时的现象仍很普遍。根据《办法》的规定，规范性文件制发机关应当在文件公布之日起30日内报送备案。但实际工作中，规范性文件制而不备和备案不及时的现象仍很普遍，每年备案的规范性文件只是应备案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治区*部门共制发规范性文件204件，但备案的只有134件，占制发文件总数的66%。其中，盟市制发91件，备案88件，占制发总数的96.7%；自治区*部门制发113件，备案46件，占制发总数的41%。报备的规范性文件中，80%未按规定时间备案。2005年制发的规范性文件向自治区*报送备案的部门有18个，包括自治区*厅、国土资源厅、司法厅、教育厅、水利厅、交通厅、建设厅、科学技术厅、财政厅、林业厅、审计厅、发展和改革委员会、体育局、工商行政管理局、地方税务局、粮食局、档案局和*消防总队等；未报送备案的有自治区民政厅、商务厅、人事厅、文化厅、卫生厅、质量技术监督局、人口和计划生育委员会、环境保护局、无线电管理委员会办公室、自治区*国有资产监督管理委员会、内蒙古地震局、烟草专卖局、通信管理局等13个部门和单位。此外，《办法》要求，规范性文件制定机关应当于每年的1月31日前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录一式两份报送负责备案审查的*法制工作机构。但实际工作中，制定机关能按要求报送规范性文件目录的极少。2005年，除呼伦贝尔市、兴安盟等少数盟市按要求及时报送目录外，其它盟市和自治区*部门均未按要求主动报送。
二是备案形式不符合要求。《办法》要求，制发机关报送备案规范性文件时，要报送备案报告1份，规范性文件文本2份，制定说明2份，此外，还需报送制定规范性文件的依据和制定机关法制工作机构的审查意见。但目前报送备案的规范性文件中有近1/4不符合要求，如通辽市、自治区*厅报送备案的规范性文件全部不符合报备要求。备案形式不符合要求主要表现在：第一，没有按要求的份数备案；第二，只有规范性文件文本，没有备案报告，或备案报告不符合格式要求，未注明公布情况；第三，未报送规范性文件制定依据，或只报送依据目录而未报送依据文本；第四，未报送起草说明，或起草说明不规范，未按要求的内容说明；第五，没有法制工作机构审查意见。备案形式不符合要求的问题在自治区*部门比较严重，有些部门经备案审查机关多次催报仍不予理睬，甚至收到要求其补正相关材料的通知书也没有补正，如自治区*厅、国土资源厅、发展和改革委员会等。此外，有些制定机关报送的是规范性文件复印件，也不符合要求。
三是只备不审，流于形式。备案的目的是审查，如果只是"下级报，上级存"，只备不审，就起不到监督的作用，失去了备案的意义。
(五)现有力量难以承担日益繁重的备案工作需要。
有些盟市*法制办只有两个人，大多数旗县*没有法制机构，即使有也只配备了一到两名工作人员，甚至还是兼职。法制机构不健全、工作人员少，严重影响了法制工作的正常开展，造成规范性文件制而不备、备而不审，制约了备案审查工作的开展。
三、下一步工作要求
(一)提高认识，加强对规范性文件备案审查工作的领导
规范性文件备案审查工作是切实维护广大人民合法权益，实现依法行政的重要保证，是关系到我国实现社会主义法制统一和兑现入世承诺的重要一环，对于促进*职能转变，提高*管理水平，构建和谐社会具有重要意义。各级*和*各部门领导要进一步提高认识，将此项工作列入重要议事日程，带头严格执行《办法》和有关文件要求。在制定规范性文件时，要站在党和人民利益的高度，不单纯考虑地方利益和部门利益，维*制统一，积极推行事前审查和事后备案相结合的制度。同时，要严格遵守备案工作程序，及时将发布的规范性文件上报备案，接受上级行政机关的监督检查。
（二）转变观念，加大备案审查工作宣传力度
宣传工作不到位是影响规范性文件备案审查工作正常开展的重要因素之一。一些行政机关对备案审查工作不了解，管理相对人也不清楚通过备案审查能维护自己的合法权益。因此，各级*法制工作机构要借助各种新闻媒体，对国家和自治区有关规范性文件备案审查规定和我国*的入世承诺等进行大力宣传。对于不执行国家和自治区有关规定，影响法制统一和我国*对外承诺，损害人民群众合法权益的行为，要坚决予以纠正，努力在全社会形成法律意识和规则意识。
(三)加强对规范性文件的监督管理
制定规范性文件，是一个地方、一个部门行使行政管理职权的重要表现形式，但一些地方和部门的规范性文件存在着 "*权力部门化，部门权力利益化"的现象。从实践情况看，文件制定机关受利益驱动，背离依法行政目标，造成规范性文件与上位法的规定和精神不一致，政出多门、相互矛盾的现象时有发生。有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸责任和义务，不顾法定权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门权限，导致规范性文件打架、重复和管理失控。因此，必须采取有效措施，多管齐下，加强对规范性文件的监督管理，逐步实现制度化、法制化。
一是坚持依法行政，树立"制定规范性文件是行政立法活动有机延伸"的观点，依法约束行政权的行使，推动行政机关把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
二是要用制度规范行政机关内部对规范性文件的监督管理，使规范性文件定位在*层次而非部门立场上，减少或避免部门之间的权限争执和利益角逐。要继续将规范性文件备案审查工作纳入行政执法责任制和评议考核制中，加强日常检查和年终检查。各级*法制工作机构要每年定期通报规范性文件备案审查情况，认真履行备案审查职责，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。对于审查的规范性文件内容方面存在问题的，要切实采取措施，督促发文机关及时纠正，必要时应建议本级*予以撤销；报送程序上存在问题的，要采取通报批评等方式，责令发文机关改正。
(四)加强队伍建设，积极发挥法制工作机构的作用
各级*和*各部门领导要高度重视规范性文件发布前的法律审查和发布后的备案工作，积极发挥*法制工作机构的作用。由于规范性文件备案审查工作专业性较强，必须配备责任心强、业务过硬的同志担任此项工作。各地区、各部门要大力加强法制工作机构队伍建设，使各级法制机构工作人员不断提高自身*和业务素质，积极发挥参谋助手作用。
各级法制工作机构要以高度的责任感和使命感，积极主动地开展工作，不断探索备案审查工作的新路子、新方法，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，不断提高备案审查工作水平，充分发挥备案监督的作用。同时，要加强对下级行政机关开展规范性文件制定和备案审查工作的指导和督促检查。自治区*法制办公室要切实加强对呼伦贝尔市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4个试点地区的指导，不断总结工作经验，及时找出工作中的薄弱环节，分析产生问题的原因，有针对性地进行研究，使其切实发挥示范作用，推动我区规范性文件制定和备案审查工作再上新台阶。
(五)完善制度，切实提高备案审查工作质量
目前，大多数行政机关都制定了本单位的公文处理办法，但大部分是对公文的起草、审核和签发程序作了详细规定，而对如何备案并没有要求，这就出现负责发文的机构不负责备案，而负责备案的机构又不掌握文件的发布情况，导致规范性文件发布后未能及时按要求备案。各级行政机关要认真执行《办法》的各项规定，建立健全必要的文件审核程序和发文备案程序等内部工作制度，明确责任，落实到位。要健全和落实备案工作制度，加大备案审查力度，突出备案审查重点，切实提高规范性文件备案审查工作质量。
附件：2005年度各盟市、自治区*部门和有关单位规范性文件备案审查情况统计表
